進(jìn)城還是留鄉(xiāng)，扶貧移民該在何處安置？
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“脫貧攻堅(jiān)”是目前中國的重大戰(zhàn)略之一。截止2018年末，全國農(nóng)村貧困人口1660萬人，比上年末減少1386萬人。這其中，有相當(dāng)比例的人，是通過搬遷移民的方式實(shí)現(xiàn)的脫貧。
扶貧移民是一定的制度安排和政策實(shí)踐的產(chǎn)物，中國的扶貧移民是與易地扶貧搬遷政策相伴生的。中國政府早在1983年便開始實(shí)施“三西”移民計(jì)劃，可謂開扶貧移民之先河（白南生、盧邁，2000）。此后的發(fā)布的《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994-2000）》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010）》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020）》等重要文件，都對(duì)扶貧移民工作提出了明確的要求。2016年9月，國家發(fā)改委發(fā)布《全國“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》，對(duì)“十三五”時(shí)期的扶貧移民工作做出了全面的部署。根據(jù)規(guī)劃要求，到2020年全國將有1000萬貧困人口通過搬遷移民的方式實(shí)現(xiàn)脫貧。
扶貧移民是一個(gè)復(fù)雜的人口-資源-社會(huì)-經(jīng)濟(jì)-環(huán)境系統(tǒng)重新調(diào)整與完善的系統(tǒng)工程，涉及面廣，影響深遠(yuǎn)，實(shí)際操作難度大（施國慶、鄭瑞強(qiáng)，2010），而這其中安置地的選擇尤為重要，它將對(duì)移民的后續(xù)發(fā)展，乃至整個(gè)貧困治理的績(jī)效產(chǎn)生影響。
那扶貧移民到底該進(jìn)城還是留鄉(xiāng)？扶貧移民的安置是否只能在“進(jìn)城”和“留鄉(xiāng)”中二選一？本文將結(jié)合扶貧移民相關(guān)的理論和中國實(shí)踐，來回答以上問題。
撰文 | 馬流輝
責(zé)編 | 黃玉琴
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為何要遷移？反貧困理論的空間轉(zhuǎn)向
要回答扶貧移民的安置問題，首先要厘清的是，為什么要通過“遷移”的方式實(shí)現(xiàn)脫貧？這跟反貧困理論的發(fā)展有關(guān)。
一般認(rèn)為，反貧困理論的演進(jìn)大致經(jīng)歷了從傳統(tǒng)的收入貧困到綜合貧困再到空間貧困的過程。研究者將致貧的因素從單維拓展到多維，并將空間概念納入其中，最后形成了“空間貧困”（spatial poverty）理論。這一理論在20世紀(jì)50年代的空間經(jīng)濟(jì)學(xué)（Spatial Economics）及其之后的新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)（New Economic Geography）中初見端倪，至20世紀(jì)90年代以來的國際發(fā)展研究中日漸成熟。（劉小鵬等，2014）
“空間貧困論”關(guān)注貧困與地理環(huán)境之間的關(guān)系，重視由一系列地理因素合成的地理資本對(duì)貧困的形塑。該理論認(rèn)為，貧困的發(fā)生主要是由于地理資本的缺失或不足。
在中國的反貧困話語中，那些被界定為“一方水土養(yǎng)不起一方人”的區(qū)域，往往就是地理資本稀缺或不足的地區(qū)。對(duì)于那些生存條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災(zāi)難頻發(fā)的區(qū)域，就地扶貧的難度大、成本高，不得不通過易地扶貧搬遷來改善貧困人口的生活處境。因此扶貧移民成為這些區(qū)域應(yīng)對(duì)貧困問題的有效途徑?？梢姡簇毨Ю碚摰目臻g轉(zhuǎn)向，一定程度上影響了中國反貧困的政策實(shí)踐，使得扶貧移民成為政府貧困治理的一項(xiàng)重要政策工具。
三十多年的實(shí)踐證明，扶貧移民是中國政府解決貧困問題的重要政策選擇，具有顯著的益貧性。但由于扶貧移民本身牽涉范圍廣、影響程度深、政策性強(qiáng)，因此在“遷移”后的生計(jì)重建、社會(huì)融合、后續(xù)發(fā)展等方面仍面臨著不少問題與挑戰(zhàn)。要解決這些問題、應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，“遷移”目的地的選擇變得十分關(guān)鍵，從很大程度上決定了扶貧移民工程的效果。
移民安置的城市偏好及其局限性
在扶貧移民安置地選擇的討論中，主要表現(xiàn)為 “城市中心主義” 和 “鄉(xiāng)村浪漫主義”兩大陣營的對(duì)壘，前者強(qiáng)調(diào)城市作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)引擎所具有的益貧性，后者則凸顯鄉(xiāng)村在緩解貧困風(fēng)險(xiǎn)中的不可替代性。
近些年的扶貧移民安置有一種明顯的趨勢(shì)，那就是安置地選擇的城市偏好。究其原因在于，政策設(shè)計(jì)者強(qiáng)調(diào)把移民搬遷與推動(dòng)當(dāng)?shù)氐某鞘谢l(fā)展結(jié)合起來，希圖借勢(shì)城市化的東風(fēng)來實(shí)現(xiàn)貧困人口的減貧與發(fā)展。在這種政策思路中，城市被建構(gòu)成一個(gè)減貧的理想空間，那里不僅有完善的基礎(chǔ)設(shè)施，高水平的公共服務(wù)，還有資本、技術(shù)、知識(shí)等各種生產(chǎn)要素的集聚，憑此可以為扶貧移民創(chuàng)造更多的就業(yè)創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)。
不過，搬遷畢竟只是手段，脫貧才是目的。現(xiàn)實(shí)中，搬遷與發(fā)展之間并不能直接劃等號(hào)，而城市化的搬遷安置更是有條件的。比如，在《全國“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》中就有相關(guān)規(guī)定，具有務(wù)工經(jīng)商能力的貧困人口才可以選擇進(jìn)城安置（國家發(fā)改委，2016）。而基層政府之所以熱衷扶貧移民的城市化安置，肯定有他們自身的各種考量，諸如提高城市化率、更好地完成脫貧考核任務(wù)等，但如若不顧及貧困人口的異質(zhì)性和城市的輻射帶動(dòng)能力，生硬地推動(dòng)單一的安置模式勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生各種問題。
顧名思義，扶貧移民的主體是貧困人口，無論是文化素質(zhì)還是技能水平都具有先天的脆弱性。有統(tǒng)計(jì)顯示，2014年建檔立卡登記為貧困人口的人群中，60歲以上的老人占20%，喪失和無勞動(dòng)能力占40%；因病致貧的占 38.5%，其中患大病的占 27.7%；小學(xué)文化程度以下的占54.7%，其中文盲或半文盲的占14.8%；另有34.8%的致貧原因是缺資金，21.3%的是因?yàn)槿奔夹g(shù)（鄒英、向德平，2017）。
受結(jié)構(gòu)性條件限制，扶貧移民進(jìn)城安置面臨的首要問題是，如何找到穩(wěn)定的生計(jì)來源來支撐整個(gè)家庭在城市生活的各項(xiàng)開支。因?yàn)?，城市化意味著家庭生活的徹底商品化，從此以后，家庭的各種需求的滿足都需要借助貨幣這一媒介向市場(chǎng)購買。但于大多數(shù)貧困人口而言，個(gè)人的資源稟賦與城市就業(yè)需求很難適配，而政府開發(fā)的公益性崗位相對(duì)于扶貧移民的需求來說，則是杯水車薪。在收入不足的情況下，這種城市化的生活實(shí)際上是難以為繼的。
扎根鄉(xiāng)土的移民新村安置及其益貧性
扶貧移民的 “鄉(xiāng)村浪漫主義” 立場(chǎng)則堅(jiān)持認(rèn)為鄉(xiāng)村在緩解貧困中具有不可替代的作用。
首先，無論是中國還是世界，貧困人口的95%都是集中在鄉(xiāng)村區(qū)域，鄉(xiāng)村因此成為扶貧的主戰(zhàn)場(chǎng)，但這并不能說明身處鄉(xiāng)村是造成貧困的主因。有觀點(diǎn)認(rèn)為，鄉(xiāng)村的貧困很大程度上是不合理的制度安排和人口的過度集中超出了當(dāng)?shù)氐馁Y源承載限度所致（徐旭初，吳彬，2016）。如果這種說法成立，那么鄉(xiāng)村就不該是貧困的代名詞，更不能淪為一個(gè)沒有希望的空間。
其次，不可否認(rèn)，有些鄉(xiāng)村區(qū)域確實(shí)存在地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)、生態(tài)環(huán)境惡劣等情況，但大部分鄉(xiāng)村依然能夠?yàn)樨毨丝诘纳婧桶l(fā)展提供最基礎(chǔ)的生存資源和發(fā)展空間。正是在這種理念的影響下，出現(xiàn)了扶貧搬遷中扎根鄉(xiāng)土的移民新村安置模式。與城市化安置相比，這種模式是在村域（行政村）范圍內(nèi)建立移民新村來實(shí)現(xiàn)搬遷安置。概而言之，這種安置方式具有三方面的優(yōu)勢(shì)：
第一，實(shí)現(xiàn)了居住的適度集中，有利于公共服務(wù)有效供給。在貧困山區(qū)，受地形地貌的影響，有些村莊的居住異常分散，從山底望上去，基本是一戶人家占據(jù)一個(gè)山頭，有時(shí)候一個(gè)村民小組的腹地就輻射方圓好幾公里。在這種居住格局下，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給的成本是極高的。而通過在村域范圍內(nèi)建立移民新村，實(shí)現(xiàn)人口的適度規(guī)模集中，為公共服務(wù)的有效供給奠定了基礎(chǔ)。
第二，搬遷不離鄉(xiāng)土，規(guī)避了由安置引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。安土重遷是中國農(nóng)民的重要傳統(tǒng)，扎根鄉(xiāng)土的移民新村安置，能夠最大限度地規(guī)避由搬遷引發(fā)的各類風(fēng)險(xiǎn)，如失去土地、失業(yè)、社會(huì)關(guān)系斷裂等。對(duì)于扶貧移民來說，“鄉(xiāng)”是其情感所系，鄉(xiāng)村有他們熟悉的社會(huì)關(guān)系和可以調(diào)用的社會(huì)資本；“土”是其生計(jì)所依，土地是他們的重要生存資源，把自己的勞動(dòng)與土地結(jié)合，整個(gè)家庭的基本生活便有了著落。同時(shí)，由于安置并沒有跨越行政村的邊界，不涉及土地調(diào)整和戶籍變動(dòng)，操作的難度也低。
第三，立足地域資源特色，為后續(xù)發(fā)展提供動(dòng)力。扶貧移民的核心是安置地要有相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)支撐，唯此才能形成脫貧的長(zhǎng)效機(jī)制。但產(chǎn)業(yè)的選擇和形成并不是突生性的，“無中生有”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展鮮有成功。就近搬遷安置，可以有效地將脫貧產(chǎn)業(yè)與扶貧移民的生計(jì)傳統(tǒng)、技能水平、勞動(dòng)習(xí)慣等結(jié)合起來，在此基礎(chǔ)上，引導(dǎo)他們發(fā)展具有地域特色的種養(yǎng)業(yè)，并逐步實(shí)現(xiàn)組織化、規(guī)?；I(yè)化，進(jìn)而為整個(gè)移民新村的后續(xù)發(fā)展提供強(qiáng)勁的動(dòng)力。
扎根鄉(xiāng)土的移民新村安置模式雖然并不是最有效的減貧方式，但它最大限度地兼顧了扶貧移民的實(shí)際，并充分開掘地域范圍內(nèi)所具有的資源優(yōu)勢(shì)，是一種比較符合扶貧移民特質(zhì)的安置模式。
城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)的扶貧移民發(fā)展路徑
上述分析旨在說明，扶貧移民的安置地選在城市或鄉(xiāng)村，都有各自的優(yōu)勢(shì)和不足，進(jìn)城或留鄉(xiāng)也只是代表了兩種極端的安置選擇。從縣域?qū)用娴姆鲐氁泼駥?shí)踐來看，扶貧移民的安置地一般都是亦城亦鄉(xiāng)的混合狀態(tài)。在此意義上，我們可以說扶貧移民安置地的選擇日趨多元化。
但這種表述依然是在一種城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的框架下探討問題。在城鄉(xiāng)通達(dá)性漸強(qiáng)，社會(huì)流動(dòng)性日盛，城鄉(xiāng)融合發(fā)展成為普遍趨勢(shì)的今天，我們需要超越城鄉(xiāng)（王春光，2016），從城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)的視角來關(guān)照扶貧移民的安置與發(fā)展。
城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)意味著，扶貧移民的安置與發(fā)展需要充分利用城鄉(xiāng)兩種資源和空間，通過城鄉(xiāng)良性互動(dòng)和城鄉(xiāng)“兩頭”發(fā)力，來實(shí)現(xiàn)扶貧移民的可持續(xù)脫貧。
具體而言，城鄉(xiāng)作為兩個(gè)平等的主體，在減貧的過程中，各有分工。鄉(xiāng)村是“大后方”，它依憑土地為扶貧移民提供最基礎(chǔ)的保障，而城市則是“前沿陣地”，它以增加非農(nóng)就業(yè)的形式為扶貧移民開辟新的生計(jì)空間。在一個(gè)扶貧移民家庭內(nèi)部，其家庭成員通過代際分工協(xié)作實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)的聯(lián)動(dòng)和農(nóng)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的收入互補(bǔ)。
對(duì)扶貧移民來說，無論安置地在鄉(xiāng)村還是城市，城鄉(xiāng)兩種資源的利用和兩種空間的營造都是非常重要的。城市化安置，需要盤活遷出地鄉(xiāng)村的土地資源來增加扶貧移民的保底收益；中心村安置，仍然需要城市來承接勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移就業(yè)，以此拓寬扶貧移民的增收渠道。在實(shí)踐中，扶貧移民正是通過游走在“城鄉(xiāng)連續(xù)體”中，實(shí)現(xiàn)了家庭收益的最大化。
結(jié) 語
到2020年，中國將有1000萬貧困人口可能通過搬遷移民的方式實(shí)現(xiàn)脫貧。這個(gè)人群的安置與后續(xù)發(fā)展是決定“脫貧攻堅(jiān)”戰(zhàn)略成效的重要內(nèi)容之一。
今日伴隨著交通和信息技術(shù)的不斷發(fā)展，城鄉(xiāng)的邊界日漸模糊，城鄉(xiāng)要素的對(duì)流愈發(fā)普遍。在這個(gè)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新時(shí)代，單一的 “城市中心主義” 或 “鄉(xiāng)村浪漫主義” 立場(chǎng)都有其局限性。我們需要超越城鄉(xiāng)，從城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)的視角來探討扶貧移民的安置與發(fā)展問題。城鄉(xiāng)的聯(lián)動(dòng)與配合，才能為扶貧移民提供多樣化的生存資源和多維的發(fā)展空間。
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徐旭初，吳彬.貧困中的合作——貧困地區(qū)農(nóng)村合作組織發(fā)展研究. 杭州：浙江大學(xué)出版社，2016.
馬流輝，華東理工大學(xué)社會(huì)學(xué)系副教授，致力于鄉(xiāng)村發(fā)展、城鄉(xiāng)關(guān)系、基層社會(huì)治理研究。
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