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生活垃圾焚燒“爆發(fā)式”增長的背后，安全性何解？

2022/12/25
導(dǎo)讀
12.23
知識分子
The Intellectual
 導(dǎo)  讀

2020年，焚燒成為我國城鄉(xiāng)生活垃圾最主要的處理方式，處理量16322.54萬噸，占比54%。1年后，該組數(shù)字增長到20792.26萬噸，占比66%。相關(guān)部門似乎想通過建設(shè)垃圾焚燒廠，一舉解決“垃圾圍城”的危機。
“爆發(fā)式”增長的過程中，過度超前建設(shè)導(dǎo)致的焚燒爐閑置現(xiàn)象開始凸顯，各級政府不能向垃圾焚燒企業(yè)按時支付電價補貼和垃圾處理費的傳言也在不斷被坐實。而垃圾焚燒排放的巨量廢氣、廢水和廢渣也會帶來環(huán)境與健康風(fēng)險，就眼下而言，焚燒可能還不如想象的“安全”。
撰文 | 李嘉誠
責(zé)編 | 馮灝

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海南省陵水縣，一輛輛垃圾車經(jīng)過，把生活垃圾送到不遠處的焚燒廠。附近的村民要走過長達兩公里滴滿了垃圾車滲濾液的鄉(xiāng)間公路，才能繞過垃圾焚燒廠。從村子到不遠處的南平躍進小學(xué)途中，除了要忍受滲濾液的惡臭，還會在順風(fēng)的時候，被迫“品嘗”垃圾灼燒的怪味。

這只是一個小小的縮影，“十三五”至今，我國城市與縣城生活垃圾焚燒廠的數(shù)量，從2016年的231座，增加到了2022年的852座[1]。焚燒一舉成為了我國當(dāng)前最主流的垃圾處理方式。


在這一發(fā)展過程中，隨著居民環(huán)境權(quán)利意識不斷增強，北京、廣州與杭州等地發(fā)生過多起垃圾焚燒廠“鄰避”事件。生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心多位研究員在2018年撰文坦言，“中國已有過半數(shù)省份垃圾焚燒設(shè)施規(guī)劃和建設(shè)，遭遇不同程度的鄰避瓶頸”[2]。所謂“鄰避”，即周邊居民因擔(dān)心建設(shè)垃圾焚燒廠、化工廠等項目對身體健康與環(huán)境帶來的負面影響，從而產(chǎn)生“不要建在我家后院”的心理，同時采取相關(guān)行為。

近年來，與垃圾焚燒“風(fēng)險”相關(guān)的學(xué)術(shù)研究取得不少進展，在這些研究的推動下，信息不公開、標(biāo)準不完善的問題正在被解決?！班彵艿那闆r已經(jīng)改善了很多，無論是鄰避事件發(fā)生的次數(shù)還是規(guī)模，都下降不少?！鄙鷳B(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心、環(huán)境社會治理中心主任、研究員郭紅燕告訴《知識分子》。


在新的環(huán)境治理背景下，如何才能進一步減緩垃圾焚燒帶來的風(fēng)險？

1

“防護距離”要多遠？


對于附近居民來說，擔(dān)心的核心問題是距離。垃圾焚燒廠離居民越近，后者感受到的環(huán)境和健康威脅越強烈。


垃圾焚燒廠環(huán)境防護距離最早可追溯到2008年8月北京市修訂的地方標(biāo)準《生活垃圾焚燒大氣污染物排放標(biāo)準》。當(dāng)年9月，原環(huán)境保護部發(fā)布實施的《關(guān)于進一步加強生物質(zhì)發(fā)電項目環(huán)境影響評價管理工作的通知》（下簡稱“《通知》”），要求新改擴建項目評價與居民區(qū)、學(xué)校、醫(yī)院等重點目標(biāo)之間的環(huán)境防護距離不得小于300米。

300米的防護標(biāo)準，延續(xù)至今。但有越來越多的研究表明，這個距離并不安全。

2012至2022年期間，多項關(guān)于中國垃圾焚燒廠的研究發(fā)現(xiàn)，垃圾焚燒廠周邊環(huán)境的致癌物質(zhì)多環(huán)芳烴、二噁英，以及重金屬鉈、鎘、鉻和鉛污染情況嚴重，周邊居民可能正經(jīng)歷較為嚴重的健康風(fēng)險[3-8]。

2019年，浙江疾控中心和浙江大學(xué)醫(yī)學(xué)院附屬第二醫(yī)院的研究人員對一座運行了 10年的垃圾焚燒廠周圍3公里內(nèi)的母親及母乳喂養(yǎng)的嬰兒進行調(diào)查和研究后發(fā)現(xiàn)，生活在該焚燒廠附近的母親身體負擔(dān)明顯高于生活在非暴露區(qū)域內(nèi)的母親，兒童血清中二噁英的血脂水平明顯高于對照組[9]。

不止是二噁英，重金屬的風(fēng)險可能同樣嚴峻。

2018年，天津大學(xué)、西藏大學(xué)的多位研究者對天津某垃圾焚燒廠周圍3公里的土壤和蔬菜實地檢測后發(fā)現(xiàn)，該區(qū)域土壤的重金屬鈷、鉛、鋅和汞達到中度污染水平，砷和鎘達到了重度污染水平，而分析后得出結(jié)論，垃圾焚燒廠排放的大氣污染物是最大的潛在污染來源。對周邊居民而言，該污染水平帶來的致癌風(fēng)險和非致癌風(fēng)險都是不可接受的[10]。

“飛灰也是重金屬的主要來源，目前我國主流的處理方式是螯合固化，將飛灰與螯合劑或水泥混合后增加飛灰的穩(wěn)定性，但固化幾年就失效了，要重新固化，最后這些有毒的飛灰堆在那里越堆越多，只堵不疏，環(huán)境和健康風(fēng)險可能被不斷放大。”海南大學(xué)生態(tài)與環(huán)境學(xué)院教授黃青告訴《知識分子》。

圖1 垃圾焚燒品牌海螺環(huán)保旗下某垃圾焚燒廠及周邊的農(nóng)田和居民點，圖源 | 蕪湖生態(tài)


那么，垃圾焚燒廠離周邊居民多遠才相對安全？

今年7月，來自天津大學(xué)、海南大學(xué)和維也納工業(yè)大學(xué)的多位研究者，根據(jù)我國510座垃圾焚燒廠煙氣排放的五種污染物——顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、一氧化碳和氯化氫的監(jiān)測數(shù)據(jù)以及重金屬的排放特征，對危害指數(shù)和癌癥風(fēng)險進行了模型評估，結(jié)果表明：垃圾焚燒廠下風(fēng)向1公里的危害指數(shù)和癌癥風(fēng)險，均高于安全值[11]。

測算發(fā)現(xiàn)，1.5公里的防護距離才能將污染物維持在可接受的風(fēng)險水平。1.5公里是一個最小值，由于污染物落點受風(fēng)向的影響很大，主導(dǎo)風(fēng)向下風(fēng)口受影響的區(qū)域范圍可能更大。

我國當(dāng)年300米的最小“防護距離”是如何設(shè)定的？

上述《通知》文件中指出，設(shè)定環(huán)境防護距離的主要為防止惡臭的影響，“根據(jù)正常工況下產(chǎn)生惡臭污染物（氨、硫化氫、甲硫醇、臭氣等）無組織排放源強計算的結(jié)果并適當(dāng)考慮環(huán)境風(fēng)險評價結(jié)論，提出合理的環(huán)境防護距離。”

中國城市建設(shè)研究院總工程師徐海云告訴《知識分子》：“我認為，當(dāng)年的300米是基于垃圾處理廠產(chǎn)生的噪音或在運輸過程中撒漏垃圾產(chǎn)生的異味來考量的。因為以污染物排放定排放距離，邏輯上300米肯定站不住腳，因為最大落地點濃度點位肯定在300米以外?！?/span>

徐海云進一步解釋道，“從污染物排放的角度，我能斬釘截鐵地說不用防護距離。因為日本、韓國、美國、歐盟定下的標(biāo)準就是指在沒有防護距離的情況下，垃圾焚燒不會對周邊居民產(chǎn)生影響，這個是經(jīng)過無數(shù)的科學(xué)論證的?！?/span>

清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授劉建國向《知識分子》表達了相似的觀點：“最早是衛(wèi)生防護距離，后來改為了環(huán)境防護距離。關(guān)于防護距離，學(xué)術(shù)界本身就有不同的爭論，而且它本身有很多微妙的影響因素，比如大眾的心理。我認為相較于防護距離，最重要的還是要嚴格執(zhí)行排放標(biāo)準?！?/span>

中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、環(huán)境學(xué)院教授宋國君告訴《知識分子》?！懊绹_實沒有防護距離，但它們有完善的風(fēng)險預(yù)警機制，設(shè)置了社區(qū)溝通專員，如果發(fā)生大的環(huán)境風(fēng)險，第一件事要和社區(qū)溝通疏散?！?/span>

實際中，有關(guān)垃圾焚燒廠環(huán)境防護距離的科學(xué)討論曾長期停滯。


“十年前大家還提防護距離，但后來大家都不提了，因為污染物落點和濃度的計算前提是達標(biāo)排放，但是否達標(biāo)并不明朗，尤其是二噁英的監(jiān)測，1年監(jiān)測1次，只監(jiān)測到了不到0.3%的運行時間?！北本┐髮W(xué)環(huán)境學(xué)院教授程和發(fā)告訴《知識分子》。

2

信息能否進一步公開？


在鄰避事件中，地方政府一方面面臨‘垃圾圍城’的緊迫威脅，一方面又要回應(yīng)群眾訴求。在這個過程中，信息公開和提高垃圾處理設(shè)施環(huán)保標(biāo)準也逐漸成為了政府和民間角力的關(guān)鍵?！睆V州市社會科學(xué)研究院研究員彭林表示。

2016年6月，中部省份某地發(fā)生部分群眾反對建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電項目事件，該市市委書記后因此被免職。民眾認為，當(dāng)?shù)卣桃怆[瞞垃圾焚燒發(fā)電廠建設(shè)，從選址到招標(biāo)和建設(shè)已超過兩年，除官方在網(wǎng)上公示，更多居民無從知情。該垃圾焚燒發(fā)電廠在建設(shè)施工中也未打標(biāo)語，其沿途附近居民甚至都不知曉。

中國礦業(yè)大學(xué)（北京）文法學(xué)院副院長、教授譚爽告訴《知識分子》，“提升公眾的知情權(quán)，要積極進行信息分享。盡可能將技術(shù)優(yōu)勢及其潛在風(fēng)險全面呈現(xiàn)，幫助公眾在客觀認知的前提下進行理性判斷和有效溝通，這樣有助于預(yù)防鄰避沖突。”


郭紅燕表達了相似的觀點，“避免發(fā)生鄰避類環(huán)境社會風(fēng)險的原則之一是信息公開加有效社會參與。比較典型的例子是，如在規(guī)劃里說某個地方近幾年要建垃圾焚燒廠，那么附近有新樓盤出售時要提前讓公眾知道這里近期要建垃圾焚燒廠了，這樣后面建垃圾焚燒廠時居民才不會反對。盡量讓公眾提前參與，同時公眾的意見也能優(yōu)化決策?！?/span>

她在《杭州九峰垃圾焚燒項目環(huán)境社會風(fēng)險化解的經(jīng)驗啟示》一文中描述道：“政府和企業(yè)以不同的形式盡可能公開公眾關(guān)心的項目進展及環(huán)境信息，項目重啟后召開兩次關(guān)鍵性新聞發(fā)布會，市政府領(lǐng)導(dǎo)在會上通報了項目簡況、選址公告、環(huán)評公示等情況，并接受媒體和公眾問答，互動充分，用當(dāng)?shù)毓ぷ魅藛T的話說，‘被問了個底兒掉’”。


“要想公眾更為理性地表達自己的訴求，不僅需要企業(yè)配合進行前期信息公開的工作，也需要政策和制度的保障。”譚爽認為。

事實上，我國有明確的關(guān)于垃圾焚燒廠建設(shè)期間的信息公開和公眾參與的法律要求。2006年，我國發(fā)布實施了《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》，并在2018年發(fā)布了修訂版《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》。


“但是，如果前期信息公開不完善，加之周邊居民權(quán)利意識或者能力不強，公眾往往很少或很難參與其中。但如果周邊居民被完善告知了利弊信息，就算是他不懂，也會找權(quán)威人士去理解、學(xué)習(xí)和參與?！遍L期關(guān)注垃圾焚燒的環(huán)境公益律師趙光表示。

焚燒廠建成后，運行期間的污染物排放也是各方關(guān)注的重點。2001年，我國發(fā)布國家標(biāo)準《生活垃圾焚燒污染控制標(biāo)準》，明確要求對垃圾焚燒廠的各項污染物排放情況進行監(jiān)測，但并未明確要求公開，直至2014年《生活垃圾焚燒污染控制標(biāo)準》修訂出臺后，監(jiān)測結(jié)果才被逐步要求公開。

2017年，為加強對垃圾焚燒行業(yè)的監(jiān)管，生態(tài)環(huán)境部要求垃圾焚燒廠安裝污染源自動監(jiān)控設(shè)備、樹立污染排放數(shù)據(jù)顯示屏、自動監(jiān)控系統(tǒng)要與環(huán)保部門聯(lián)網(wǎng)，2018年啟動了環(huán)保設(shè)施和城市污水垃圾處理設(shè)施向公眾開放行動，并在2020年1月上線運行了垃圾焚燒行業(yè)全球第一個在線信息公開平臺——生活垃圾焚燒發(fā)電廠自動監(jiān)測數(shù)據(jù)公開平臺，要求所有垃圾焚燒廠每日公開生活垃圾焚燒發(fā)電廠前一日5項污染物（顆粒物、氮氧化物、二氧化硫、一氧化碳、氯化氫）日均值等信息。

圖2 生活垃圾焚燒發(fā)電廠自動監(jiān)測數(shù)據(jù)公開平臺


隨著信息公開的推進，5項污染物的達標(biāo)率也得到了改善，日均值達標(biāo)率在2020年達到99.56%，時均值達標(biāo)率從2017年的8.1%提升到了2020年（前三季度）的71.48%[12]。

但重金屬、二噁英、周邊環(huán)境質(zhì)量等非自動監(jiān)測數(shù)據(jù)的公開情況始終沒有得到提升。

據(jù)環(huán)保組織觀察，2020年，我國495座在運行垃圾焚燒廠中，僅32%被政府部門公開了二噁英監(jiān)測信息、49%被公開了煙氣重金屬監(jiān)測信息[13]；2021年在運行的582座中，在企業(yè)官網(wǎng)公開煙氣重金屬、煙氣二噁英、飛灰二噁英監(jiān)測信息的比例僅分別為18%、15%和12%[14]。

2020年8月，全國政協(xié)委員、中科院院士趙進東向全國兩會遞交“關(guān)于全面落實公開生活垃圾焚燒廠煙氣和周邊環(huán)境，二噁英和重金屬監(jiān)測信息的提案”，建議落實煙氣二噁英和重金屬監(jiān)測、周邊環(huán)境和土壤二噁英以及企業(yè)自行監(jiān)測的要求，并將以上三項工作中獲得的數(shù)據(jù)在“平臺”上進行公開。

生態(tài)環(huán)境部在隨后答復(fù)該提案時稱：“我部正在組織開展二噁英連續(xù)采樣和重金屬自動監(jiān)測相關(guān)技術(shù)研究……計劃從今年開始逐步在焚燒廠開展二噁英連續(xù)采樣試點工作，目前正在準備階段”[15]。但截至目前，暫未有進一步相關(guān)動作予以公布。

3

“提標(biāo)”長路漫漫


通過嚴格和完善對污染物排放的限值，可以達到減少污染物排放的目標(biāo)。

“從廣州的經(jīng)驗看，提高垃圾焚燒廠廢氣排放環(huán)保標(biāo)準最直接的動因就是化解鄰避壓力，但更長遠來看是服務(wù)于以焚燒為主的生活垃圾處理技術(shù)目標(biāo)，在減少土地占用的前提下，實現(xiàn)快速垃圾減量。當(dāng)然，提高廢氣排放環(huán)保標(biāo)準是要付出真金白銀投入的。”彭林認為。

不止是廣州市，江蘇省常州市、浙江省杭州市等也有相似的經(jīng)驗。

常州市生活垃圾焚燒廠周邊居住著近10萬人，在2007年建設(shè)時也曾遭遇鄰避。為此，該焚燒廠在2011年和2019年分別進行了2次提標(biāo)改造，以氮氧化物為例，最終實現(xiàn)氮氧化物排放平均濃度為53.51毫克/立方米，遠低于全國平均值143.09毫克/立方米。

而在杭州市余杭區(qū)九峰垃圾焚燒項目在環(huán)評報告的“采納公眾意見”部分，給出了更為直接的證據(jù)。該報告使用表格詳細列舉了公眾提出的15項與環(huán)保相關(guān)的要求，其中一項就是“該項目建設(shè)標(biāo)準達到發(fā)達國家水平”，對這條意見的回應(yīng)是“煙氣排放指標(biāo)按優(yōu)于歐盟2000標(biāo)準進行設(shè)計”。

不僅是單個案例，譚爽認為，“涉及焚燒監(jiān)管、垃圾分類的環(huán)保政策、技術(shù)標(biāo)準相繼出臺，這與部分鄰避者對環(huán)境問題的持續(xù)關(guān)切和奔走呼吁密不可分?！?/span>

普遍來看，企業(yè)運營垃圾焚燒項目，“達標(biāo)”才是底線。

2014年國家標(biāo)準《生活垃圾焚燒污染控制標(biāo)準》修訂發(fā)布后，部分項目被迫進行了一次提標(biāo)改造。2018年6月，伴隨我國三年污染防治攻堅戰(zhàn)的全面啟動，河南省、河北省、浙江省、湖北省武漢市等多個地方政府以發(fā)布臨時性“通知”“意見”“計劃”的形式紛紛提出了更嚴格的垃圾焚燒排放要求。


表1 與垃圾焚燒相關(guān)的地方大氣污染防治政策要求，作者制表


2020年至今，為適應(yīng)大氣污染防治的需求，部分地方政府紛紛推動出臺更嚴地方標(biāo)準，包括京津冀大氣污染傳輸通道的河北省、天津市、山東省、河南省，以及江蘇省、海南省、廣東省深圳市和福建省廈門市。


這些地方標(biāo)準中的最嚴項目，在各項污染物排放均優(yōu)于歐盟委員會2010年發(fā)布的歐盟指令標(biāo)準。比如，河北省2021年出臺的《生活垃圾焚燒大氣污染控制標(biāo)準》要求，二氧化硫日均值低于20毫克/立方米，就遠低于歐盟指令標(biāo)準的50毫克/立方米和國家標(biāo)準的80毫克/立方米。


表2 最嚴地方標(biāo)準、歐盟指令標(biāo)準和我國國家標(biāo)準5項污染物限值的比較，作者制圖


而我國垃圾焚燒行業(yè)整體的排放情況與歐盟指令標(biāo)準就有所差距了。根據(jù)“青悅數(shù)據(jù)”公開資料統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，2021年上半年有公開數(shù)據(jù)的580座垃圾焚燒廠中，5項污染物排放均值能達到歐盟指令標(biāo)準的比例區(qū)間為44.5%-99.7%，其中，氯化氫達標(biāo)率僅及44.5%。

然而，歐盟指令標(biāo)準也并不能完全保障公眾健康。

2021年，環(huán)保組織歐洲零廢棄資助的一項對西班牙、捷克和立陶宛的3座垃圾焚燒廠的研究[16]表明，采樣數(shù)據(jù)確實符合歐盟指令標(biāo)準，但生物富集和放大效應(yīng)仍導(dǎo)致了周邊散養(yǎng)雞蛋的二噁英濃度普遍高于歐盟食品安全限值。

“排放濃度或環(huán)境污染水平較低，并不意味著安全。一般人群的二噁英暴露主要來源于食品攝入，比例可高達90%，若食品被焚燒廠的煙氣、灰渣污染且超標(biāo)了，就可能對特定人群產(chǎn)生很高的健康風(fēng)險?！鄙钲谑辛銖U棄環(huán)保公益事業(yè)發(fā)展中心執(zhí)行主任毛達說。


歐盟指令標(biāo)準發(fā)布9年后，歐盟在2019年推出了更嚴標(biāo)準——《最佳可行技術(shù)結(jié)論》。該標(biāo)準不僅嚴格了5項污染物和重金屬的排放限值，還分二噁英與類二噁英多氯聯(lián)苯，短期采樣和長期采樣，對二噁英的排放設(shè)置了8組排放限值，其中，對新建設(shè)施的二噁英短期采樣限值低至小于0.01–0.04 納克/立方米，遠低于歐盟指令標(biāo)準和我國國家標(biāo)準的0.1 納克/立方米。

二噁英類是垃圾焚燒排放的重要特征污染物，也是已知最具毒性的持久性有機污染物之一。

目前我國僅對二噁英有短期采樣要求，可見于《生活垃圾焚燒污染控制標(biāo)準》及其修改單：每年至少開展一次，每次至少采集3個樣品取平均值，每個樣品的采樣時間為0.5-8小時，約占焚燒爐運營時間的0.3%。

“但是，短期采樣只能提供關(guān)于二噁英排放總量的不充分信息。法國和比利時的垃圾焚燒爐二噁英長期采樣結(jié)果事實上揭示了短期采樣的不足之處，比利時長期監(jiān)測結(jié)果顯示，啟停爐和故障時，焚燒爐的二噁英排放量會有較大波動?！泵_表示。


浙江大學(xué)能源工程學(xué)院多位研究者發(fā)表在2020年的研究顯示，在針對浙江省某垃圾焚燒爐長達168小時的連續(xù)采樣監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，500個監(jiān)測樣本中，56%超過了強制性國家標(biāo)準的0.1 納克/立方米[17]。該數(shù)據(jù)從科學(xué)上挑戰(zhàn)了生態(tài)環(huán)境部環(huán)境發(fā)展中心在今年4月公開的短期采樣監(jiān)測達標(biāo)率——95%[18]。


但連續(xù)采樣監(jiān)測面臨技術(shù)不成熟和高成本的挑戰(zhàn)，宋國君認為：“在二噁英類監(jiān)管上，美國使用長期采樣的混合樣本去分析的監(jiān)測方法值得借鑒，這種方法不僅能夠監(jiān)測95%的煙氣，包括啟停爐和故障時的排放，也優(yōu)化了成本。”


不僅是監(jiān)測方法和標(biāo)準，監(jiān)測項目也有待補齊。


“垃圾焚燒排放的可凝結(jié)顆粒物是導(dǎo)致北京PM2.5能夠在2-3小時內(nèi)迅速提高的關(guān)鍵原因，因為可凝結(jié)顆粒物在環(huán)境空氣的濕度飽和的時候，凝結(jié)核能夠迅速膨脹變成PM 2.5，但是我國并沒有開展對可凝結(jié)顆粒物的監(jiān)測。”宋國君說。


那么，我國2014年后在推動國家標(biāo)準“提標(biāo)”上是否有所行動？


2021年，趙進東向全國兩會遞交了“關(guān)于減排優(yōu)控實現(xiàn)垃圾焚燒風(fēng)險嚴密防控的提案”，提出了“提高煙氣污染物排放標(biāo)準、在煙氣排放標(biāo)準中新增多環(huán)芳烴和類二噁英多氯聯(lián)苯”的建議。生態(tài)環(huán)境部在答復(fù)時稱，“我們將在對全國生活垃圾焚燒行業(yè)煙氣中污染物排放水平摸底調(diào)查的基礎(chǔ)上，研究論證提高相關(guān)污染物排放標(biāo)準的可行性。”


事實上，我國有關(guān)垃圾焚燒監(jiān)測的技術(shù)壁壘仍然存在。


2022年4月，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境發(fā)展中心11位研究員發(fā)文指出，生活垃圾焚燒行業(yè)二噁英排放強度雖已顯著下降，但我國目前仍然通過使用聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署工具包推薦的排放因子計算排放量，導(dǎo)致理論計算結(jié)果與實際排放可能存在較大偏差，不能及時有效評估減排成效[19]。


未來，“提標(biāo)”可能長路漫漫。


4

設(shè)備閑置、政府欠費的危機


面對“垃圾圍城”，自稱“垃圾市長”的陳建華表現(xiàn)最為亮眼。在任廣州市市長期間，不僅開工新建了多座焚燒廠和廚余垃圾處理廠，還培育了廣州環(huán)投集團這一重要的經(jīng)濟增長點。

但并非所有垃圾焚燒企業(yè)都像廣環(huán)投那樣順利，設(shè)備閑置、政府欠費帶來的危機越來越明顯。

據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我國垃圾焚燒處理能力在2020年、2021年分別增加123,875噸/日、205,320噸/日，到2021年年底達到773,903噸/日[20]。

在垃圾爆發(fā)式增長的情況下，部分省市出現(xiàn)了嚴重超前建設(shè)。據(jù)統(tǒng)計，浙江、山東、江蘇、安徽、河北2022年焚燒處理能力余量將分別高達27,560噸/日、18,185噸/日、15,990噸/日、11,138噸/日、10,233噸/日[21]。

表3 2022年全國10個省級行政區(qū)焚燒處理能力余量情況（噸/日），作者制圖


2022年3月，中央生態(tài)環(huán)境保護督察整改任務(wù)第42項指出，“部分新建垃圾焚燒發(fā)電廠‘吃不飽’，其中河南省鶴壁市生活垃圾焚燒發(fā)電項目實際運行負荷僅50%”。

不止是鶴壁，江蘇省、山東省、福建省等地區(qū)的垃圾焚燒廠出現(xiàn)了最長達96天的“按生產(chǎn)計劃停爐檢修”[22]。

“沒垃圾可燒才出現(xiàn)了個別爐子長時間‘按生產(chǎn)計劃停爐檢修’的情況，我們很早就把缺垃圾的情況報送給了市里，但一直還沒有解決?！苯K省北部某市一家垃圾焚燒廠的技術(shù)人員向《知識分子》透露說。“中西部也有類似的問題，我們廠設(shè)計的處理能力是600噸，但實際每天只有350噸?！苯魇∫晃焕贌龔S負責(zé)人如是說。

我國垃圾焚燒廠的建設(shè)運營一般采取BOT模式，即企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，向社會提供公共服務(wù)。合同里，地方政府向焚燒企業(yè)承諾垃圾供應(yīng)量，并設(shè)定違約條款，但保底供應(yīng)量一般會設(shè)置得非常低，違約條款也就很難被觸發(fā)。

不僅如此，企業(yè)應(yīng)收的垃圾處理費、上網(wǎng)點費和電價補貼也有被拖欠的情況。


表4 5個省份的11家垃圾焚燒廠的被欠費情況，作者制圖


2022年4月，據(jù)研究機構(gòu)東吳證券發(fā)布的一份報告顯示，綠色動力、圣元環(huán)保、光大環(huán)境、三峰環(huán)境、旺能環(huán)境、偉明環(huán)保等8家主要垃圾焚燒品牌面臨嚴重的國補欠費問題，其中龍頭企業(yè)光大環(huán)境被欠費81億元，國補欠款占凈資產(chǎn)的15%，綠色動力被欠費情況更為糟糕，國補欠款占凈資產(chǎn)的18%[23]。

“省補1毛5，國補1毛9，我們被欠的主要是國補，國補都是一個省統(tǒng)一的，一家去要很難要到，我感覺國補現(xiàn)在都不是根據(jù)欠你多少錢來了，就是國家有一點錢看著分分。”江蘇省東部某地一家垃圾焚燒廠的負責(zé)人說，“現(xiàn)在如果公司沒有錢就只能去融資，比如向小額貸款公司借?！?/span>

“欠費這個事情其實常年都有?！鄙鲜鼋魇±贌龔S負責(zé)人表達了相似的觀點，“我們就問他們（政府）要嘛，但中西部的地方政府財政也有點困難，如果實在不給錢，我們就只能問集團借錢了?！?/span>

早在去年3月，國家發(fā)改委等就聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)加大金融支持力度促進風(fēng)電和光伏發(fā)電等行業(yè)健康有序發(fā)展的通知》，提出國補拖欠可以通過申請補貼確權(quán)貸款等方式解決，同時，通過核發(fā)綠色電力證書方式適當(dāng)彌補企業(yè)分擔(dān)的利息成本?！?/span>

“欠費會影響投資收益率，小的民營企業(yè)就撐不住了。目前我了解的欠費主要是國補，這是垃圾焚燒廠收入的一部分，如果垃圾處理費不拖欠，運營應(yīng)該沒問題?！毙旌Ｔ普J為。

但不僅是國補，據(jù)民間環(huán)保組織蕪湖生態(tài)在今年8月發(fā)起的一份匿名調(diào)查結(jié)果顯示，位于浙江、江蘇、安徽、山東、江西等5個省份的11家垃圾焚燒廠不僅被平均拖欠垃圾處理費5.8個月，共拖欠費用6177.45萬元，另外還被拖欠省級電價補貼7501萬元、國家電價補貼共3億4081萬元。

針對閑置和欠費的現(xiàn)象，劉建國認為：“超前建設(shè)的現(xiàn)象說明我們在過去的規(guī)劃方面還是存在一些不太嚴謹?shù)牡胤?。但可能在未來焚燒廠也就不會局限于焚燒生活垃圾了，有可能會出現(xiàn)污泥協(xié)同處理、醫(yī)療垃圾協(xié)同處理、工業(yè)廢物協(xié)同處理等等，這樣也會增加它的收入，并且解決環(huán)境中的問題?！?/span>

那么，欠費會影響環(huán)保嗎？

徐海云認為，“欠費目前還不會影響污染物控制，按照（生態(tài)環(huán)境）部里的規(guī)定，被處罰就意味著焚燒廠差不多要關(guān)門了，因為一旦被行政處罰，企業(yè)就很難享受環(huán)保稅收優(yōu)惠、減免政策?！?/span>

但是，企業(yè)在環(huán)保上“提標(biāo)”改造的資金壓力可能被無限放大。因為“提標(biāo)”不僅需要企業(yè)進行設(shè)備改造的一次性投資，遠期的運營成本也會提高。

據(jù)江蘇省生態(tài)環(huán)境廳2022年6月在《生活垃圾焚燒大氣污染物排放標(biāo)準》編制說明中的測算，僅針對氮氧化物提標(biāo)，在原有工藝上增加SCR脫硝工藝（選擇性催化還原法），需增加一次性投資約800-1200萬元/條生產(chǎn)線，以及運行成本17.8-21.6元/噸垃圾。增加PNCR脫硝工藝（脫硝脫硫一體化法），需增加一次性投資約250-300萬元/條生產(chǎn)線，以及運行成本6.8-9.0元/噸垃圾。

對于企業(yè)而言，如果設(shè)備閑置和政府欠費的情況得不到緩解，“提標(biāo)”的壓力可能在經(jīng)營上被無限放大。

隨著各利益相關(guān)方對垃圾焚燒風(fēng)險的深入關(guān)注，更安全的焚燒，路在何方？

“垃圾分類是降低焚燒風(fēng)險的根本措施。廚余垃圾分出后排放的水蒸氣下降，可凝結(jié)顆粒物排放自然會下降，對健康損害最大的PM2.5自然會減少生成，另外焚燒廠就變成排放干煙氣了，干煙氣去除重金屬、二噁英等污染物的難度會顯著下降。”宋國君從技術(shù)的角度建議。


劉建國認為：“垃圾分類對焚燒的好處是顯而易見的，有毒有害物質(zhì)比如含汞的溫度計，干擾性物質(zhì)比如廚余垃圾分出后，肯定能從源頭減少重金屬和二噁英的生成。但廢棄物管理要綜合考慮經(jīng)濟與環(huán)境成本，焚燒、分類都要遵循‘實事求是’、‘適度適量’的原則?！?nbsp; 

 參考文獻：（上下滑動可瀏覽）

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2.郭紅燕 王璇 劉卓男 李曉，杭州九峰垃圾焚燒項目環(huán)境社會風(fēng)險化解的經(jīng)驗啟示[J]，世界環(huán)境，2018年第6期 總第175期，33-36

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14.蕪湖市生態(tài)環(huán)境保護志愿者協(xié)會,北京市朝陽區(qū)公眾環(huán)境研究中心.582座垃圾焚燒廠社會責(zé)任履行民間觀察報告.2022

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16.A. ARKENBOUT, K. BOUMAN, The True Toxic Toll - Biomonitoring on incineration Emissions, 2021, https://zerowasteeurope.eu/

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19.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境發(fā)展中心，環(huán)境發(fā)展專報|關(guān)于進一步加強二噁英污染防治監(jiān)測監(jiān)管的建議，2022年4月26日，https://mp.weixin.qq.com/s/SoDs1iYgs7YVXGjQqsKFPw

20. https://ljgk.envsc.cn/

21. https://ljgk.envsc.cn/

22. 李嘉誠，張靜寧，2022年，開挖、焚燒填埋垃圾的新情況，2022年6月6日， https://mp.weixin.qq.com/s/XI4XmayJltkrPjD3oYySAA

23. 東吳證券，社會資本投資指引利好有機物技術(shù)&沼氣發(fā)電板塊，持續(xù)推薦成長型&低估值標(biāo)的(勘誤版)，2022年04月24日




制版編輯 | 小圭月


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