河南特大暴雨問責后，應急管理的下一步 | 專訪
撰文 | 王一葦
責編 | 馮灝
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2022年1月，國務院災害調(diào)查組發(fā)布《河南鄭州 “7·20” 特大暴雨災害調(diào)查報告》。[1]
報告稱，河南鄭州 “7·20” 特大暴雨強度和范圍突破歷史記錄，遠超出城鄉(xiāng)防洪排澇能力，全市城鄉(xiāng)大面積受淹，城鎮(zhèn)街道洼地積澇嚴重、河流水庫洪水短時猛漲、山丘區(qū)溪流溝道大量壅水，形成特別重大自然災害。
調(diào)查認定，這總體是天災，但也有人禍，特別是在地鐵、隧道發(fā)生了本不應該發(fā)生的傷亡事件。報告指出，鄭州市委市政府在氣象部門已經(jīng)作出預警的情況下，防范部署不足、應急響應 “嚴重滯后”，且應對措施不力、統(tǒng)一指揮缺失、缺乏有效組織動員，并存在多級瞞報死亡人數(shù)情況。報告認為，除了部分領導人缺乏責任意識、地方政府未有效領導之外，這次災害還反映出城市應急管理體制改革部署不到位、城市發(fā)展理念偏差、預警和聯(lián)動體制不健全、干部群眾防災避險自救知識不足等問題。
此次問責之后，應急管理的下一步該怎么走？針對這一問題，《知識分子》專訪復旦大學社會發(fā)展與公共政策學院教授滕五曉。
滕五曉長期致力于災害應對和應急管理制度研究，他認為，河南特大暴雨反映出應急管理體制發(fā)展中存在部門間協(xié)作滯后、精細化決策缺失等問題。未來，打破信息和數(shù)據(jù)的部門專業(yè)壁壘，在應對城市風險之外構筑堅固鄉(xiāng)村，將是應急管理的重大課題。
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知識分子：這次的報告指出了鄭州及河南在災害應急方面的多個薄弱環(huán)節(jié)，你如何看待這些暴露出的問題？
滕五曉：目前防災各環(huán)節(jié)全鏈條暴露出的漏洞，大體上可以分為兩類。
一類涉及到預防。
鄭州這樣級別的暴雨放到任何一個城市都是災難性的。工程性的措施建設到什么程度，是（防）千年一遇還是百年一遇，總是有限度的；而在管理上，我們要做好應急預案，比如上海要來臺風了（可能會帶來暴雨），就要先把內(nèi)河的水抽出去，降低水位，一旦降水就可以快速往河道里排水。
這個過程是多部門聯(lián)動的，氣象部門根據(jù)氣象云團預測雨量，水利部門根據(jù)預測采取措施。但預警不可能那么準確，如果排水排早了，可能會影響城市運行，這是一個精細化決策的過程。（各個部門）要做好準備，根據(jù)預報的變化采取不同措施，不能一成不變。
城市洪水的預防，不僅要看城市的邊界，要放大到匯水面積（作者注：catchment area，指匯集雨水的受雨面積，雨水從此處流向河湖海）的范圍來考慮排水能力。
鄭州降雨一天下來幾百毫米，（但）為什么地鐵里會有差不多一人高的水？這就要考慮到匯水面積（作者注：地鐵車站周邊的匯水面積越大，市政排水管網(wǎng)密度越小，越容易引起地鐵系統(tǒng)的暴雨內(nèi)澇災害）。如果設置排水設施時，只考慮一個地方下50毫米的水（作者注：中國氣象部門規(guī)定，日降水量大于50mm稱為暴雨，100～200mm稱為大暴雨，大于200mm稱為特大暴雨）怎么排掉，是有問題的。
第二個是災害預警。
一些容易受災、容易被破壞的地方應該采取什么樣的措施？城市里的每個地塊是什么樣的情況，需要更加精細化的分析。
鄭州氣象部門預警后，其他部門沒有很好的銜接預案，比如交通部門怎么管理路面交通，地鐵積水如何處理，需要詳細的預案。此外，相關部門應提示民眾，第一時間發(fā)布信息，除了電視和網(wǎng)站，現(xiàn)在每個人都有手機，可以推送預警。當然，預警只是一個提示，沒有強制性，民眾自身也要有判斷。
知識分子：從行政管理和各部門配合的角度看，我國城市洪水的監(jiān)測和協(xié)作機制是如何運行的？
滕五曉：行政管理以區(qū)域為主，但是區(qū)域性洪水的話，光是監(jiān)測市內(nèi)的水文是不夠的。國家層面是水利部，按照流域?qū)Υ蠼蠛拥乃こ毯退坏谋O(jiān)測預警，包括防洪、引水灌溉、農(nóng)田水利建設等。如在黃河流域有“水利部黃河水利委員會”，對黃河流域進行監(jiān)測和管理；長江流域也是一樣，雖然分湖北、江蘇等不同區(qū)段，但信息是同步的，會研判洪峰的程度，通過水利部門與其他區(qū)域共享。地方的水利部門主管城市地表水、河道、雨水和供水管理等，例如在上海是水務局。
在2018年之前，國務院有應急辦，是國務院辦公廳下面的一個機構，工作以協(xié)調(diào)為主。發(fā)生災害后，第一做信息匯總，第二協(xié)商，再一個是調(diào)度。如果有暴雨洪水，政府部門常常會成立一個工作小組來領導，這其實是一個突發(fā)機制。2018年，國務院應急管理部成立，標志著我國的應急管理步入常態(tài)化。
應急部門實行常態(tài)的應急管理，平時做風險普查和評估，比如調(diào)查老舊房屋的脆弱性，再整合數(shù)據(jù)去做預防，提出城市防暴雨的標準，指出現(xiàn)有的薄弱環(huán)節(jié)。
另外，應急部門只負責給專業(yè)部門提供建議，負責執(zhí)行的是專業(yè)部門。比如，水旱災害就是應急管理的一個方面。在國家層面，水利部門的副部長也是應急管理部的副部長。應急管理是綜合管理，應急委由各個專業(yè)部門組成，負責常態(tài)化的監(jiān)測。比如對河道、閘口、海洋的監(jiān)測，水利局和海洋局都會參與；雨量則需要氣象局來監(jiān)測；水災屬于自然災害，自然災害防治需要地質(zhì)部門、地震局等機構；而如果爆發(fā)動物疫情，則需要衛(wèi)生部門的參與。
應急部門有會商機制，沿海一些城市每年會有若干次汛期，汛前，政府會組織各個專業(yè)部門對趨勢和風險做出預測。
知識分子：這樣看起來各部門各司其職、各履其責，那么，薄弱環(huán)節(jié)出現(xiàn)在哪里？
滕五曉：多部門協(xié)同。比如，氣象部門發(fā)了預警，其他部門是否意識到它們的責任，是不是采取了相應的措施（編者注：此次河南暴雨調(diào)查報告顯示，應急行動與預報信息發(fā)布明顯脫節(jié)。例如《鄭州市防汛應急預案》明確啟動Ⅰ級響應的7個條件之一為“常莊水庫發(fā)生重大險情”，常莊水庫20日10:30開始出現(xiàn)“管涌”險情，但鄭州市未按規(guī)定啟動Ⅰ級應急響應。而直到20日16:01氣象部門發(fā)布第5次紅色預警，鄭州市才于16:30啟動I級應急響應，但也沒有按預案要求宣布進入緊急防汛期。實際上此時災難已經(jīng)發(fā)生，山丘區(qū) 4 個市死亡失蹤的251人中，90%以上死亡失蹤時間集中在Ⅰ級應急響應啟動前的13時至15時）。在應急管理中，這叫做基于同一個畫面的應對，大家看到的東西是一樣的，但要各自去做（自己的工作）才有效果，這一點很重要。
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知識分子：城市的應急管理預案應當如何做？
滕五曉：要區(qū)分不同災害。比如針對地震，城市的脆弱區(qū)域是抗震性較差的房屋，和電力、水利等基礎設施。而針對臺風，行道樹會倒伏、玻璃幕墻會碎裂、招牌會掉下來、低洼處會積水。這些都需要評估。
應急管理部門會對最重要的區(qū)域進行風險評估?，F(xiàn)在，國家層面在做的一件事是風險普查，歷史上發(fā)生過哪些災害、遭受過哪些破壞，一是風險有哪些，二是脆弱性，全部查一遍（作者注：國務院2022年發(fā)布的《“十四五”國家應急體系規(guī)劃》要求，開展臺風、暴雨、暴雪等氣象災害和風暴潮、海嘯等海洋災害風險調(diào)查，編制不同尺度的危險性分布和風險評估分布圖 [2]）。每個區(qū)域的重點也不一樣，預案一層層下來，從城市到區(qū)再到街道。
除了設施的脆弱性，還有人口的脆弱性。老年人口自己無法逃跑，（民政部門）要把這些名單一一對應，一旦遇到災害才能馬上救助，這是一個不斷精細化的過程。
對于特大城市而言，系統(tǒng)的復雜性和關聯(lián)性很高，任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，（系統(tǒng)風險）整體上會放大，帶來的困難更大。
風險評估后，要做模擬分析，比如上海發(fā)生多大的臺風，根據(jù)歷史情況的模擬可能是什么路徑，再疊加現(xiàn)在的城市情況分析，會影響到什么程度，要采取什么措施。做出風險地圖，民眾一看就知道哪個地方危險，哪個地方安全，可以判斷要采取什么措施。
這是一個多學科、多部門合作的過程，由政府部門主導，專家參與，應急管理部門牽頭，各個部門提供數(shù)據(jù)，采用會商機制。
知識分子：政府機構改革上，有哪些需要調(diào)整的部分？
滕五曉：非典之后，國家在應急管理協(xié)調(diào)上有了很大變化和進步，特別是應急管理部組建后，綜合管理能力和協(xié)調(diào)能力進一步提升。當然，部門之間的壁壘仍然是客觀存在的。有些部門覺得（災害）跟他們關系不大，但是他們可能沒想到實際上對他們有影響。打破這種壁壘，就需要前期在認識上有所提升，這是未來要進一步強化的。
第二個方面，部門之間的信息和數(shù)據(jù)如何整合，最大的壁壘還是專業(yè)性問題。比如應急管理部門統(tǒng)籌水務部門和氣象部門的資料，不是拿過來就能用，要強調(diào)數(shù)據(jù)整合。（應急管理部門）要知道氣象監(jiān)測的點在哪里，監(jiān)測了哪些東西。有了氣象數(shù)據(jù)，還要有房屋數(shù)據(jù)、交通數(shù)據(jù)等，怎么用，怎么評價，這是未來的重大課題。
知識分子：海綿城市的建設屬于應急管理范疇嗎？
滕五曉：海綿城市的建設不屬于應急管理，而是屬于城市規(guī)劃。海綿城市不是預防特大暴雨的，而是發(fā)揮綜合利用雨水的功能。它的幾大功能環(huán)節(jié)是滲水、蓄水、治水。城市管網(wǎng)排水規(guī)劃在小雨、中雨的過程中能發(fā)揮快速排水的作用，而海綿城市通過滲水材料路面、空中花園等形式，更好地凈化和利用雨水。常規(guī)的城市排澇是快排模式，除了少量的蒸發(fā)和下滲外，80%的雨水直接排放，海綿城市排掉的可能就是40%，另外40%可以利用起來。
但這只是在一定雨量的情況下。雨量飽和后，海綿城市也發(fā)揮不了作用。想象一塊海綿吸滿水以后，你再往里面澆水，它還能吸得住吸不??？它全部要流走，發(fā)揮不了作用。
遇到大暴雨，城市管網(wǎng)的小管要往大管里面排，大管要往特大管里排，然后再往江河排，這樣的一個過程會利用到海綿城市的排水管網(wǎng)，以及自然狀況的河道、湖泊。對城市來說，要有更多的排水裝置往外河外海快速排水，要用組合性的體系做好城市的防洪排澇。
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知識分子：城市化建設中如何預防洪災？
滕五曉：每年，世界經(jīng)濟論壇都會評估全球風險。2021年的《全球風險報告》，極端天氣事件（extreme weather）在發(fā)生可能性上排名第一，在影響程度上排在第八位 [3]。這與民眾感知到的一致，是客觀事實。
互聯(lián)網(wǎng)高度發(fā)展后，任何一個地方發(fā)生問題我們都能看到，大家的感受又會比事實更強烈一些。2007年7月18日，山東濟南發(fā)生過特大暴雨，短時降雨一兩百毫米，造成55.92萬人受災，40人死亡 [4]。2012年，北京也有一場60年一遇的暴雨，導致79人死亡 [5]。
城市擴建，必然伴隨著對自然的改造。過去有河道，有自然的滲透，即使積水也不會形成災害，但城市化后，空間越來越復雜，地鐵等地下空間導致大量雨水聚集。城市型洪水不僅僅是積水，在一個區(qū)域內(nèi)，由于水庫開閘放水、潰堤等，一旦形成快速的水流，它的威力就比積水更為嚴重。城市有高密度的人口和設施，容易受到破壞。
城市化是人類社會為了發(fā)展對自然的不斷改造利用，但同時也可能受到改造的反面影響。如何在城市改造中融合城市與自然，以獲得可持續(xù)的發(fā)展，是城市建設中必須解決的問題。比如日本東京，除了一些組合措施外，專門建了一條埋得非常深的地下蓄水排水工程，可以在洪災來之前將大量主河道的水先引到里面去，再排入外河。上海也在規(guī)劃建設這樣一條深隧。
城市建設與水爭地，但我們不能把一些重要的功能性東西擠壓掉。比如河流主干道除了航運，另一個作用就是排水。如果河底淤積，排水量小，就要通過河流改造解決。鄭州這次也是個很大的教訓，城市建設過程當中有盲目擴張或者不合理的地方，即使是小的排水管堵塞，水也排不掉。
高度城市化后，附加值越來越高，無疑要提升防護能力。我們把城市理解為一個生命體，嬰幼兒時期的呼吸系統(tǒng)排泄系統(tǒng)很小，當你變成青年了，嬰幼兒的呼吸系統(tǒng)排泄系統(tǒng)肯定滿足不了（需求），必須同步改造，所以城市在發(fā)展過程當中，它的排水設施等各種防災設施需要同步的建設，但是建設到什么程度肯定是有成本限制的，另外也看這個城市會有什么樣的災害，在這個基礎上預防。
像河南這樣有氣象觀測記錄以來范圍最廣、強度最強的特大暴雨，當然是罕見的，但未來還會不會發(fā)生，那不知道。但是我們的城市建設還是要基于現(xiàn)有的標準來提升，然后發(fā)揮綜合作用?；A設施防100年一遇，我要投入多少，經(jīng)濟上能否承受，對城市發(fā)展是否有必要，等等，都要綜合考慮。
知識分子：在國內(nèi)，相對于城市，農(nóng)村的洪澇管理處于什么水平？
滕五曉：農(nóng)村的脆弱與城市不同。我們有個說法叫城市高風險，農(nóng)村無設防。城市有防汛墻等防汛設施，而村莊一般是自然狀態(tài)，基礎設施薄弱。第二個農(nóng)村的經(jīng)濟也比較脆弱，人口素質(zhì)、管理能力、應對能力相對都比較弱。
因此，改造農(nóng)村和改造城市的思路也是不一樣的。做風險普查時，要因地制宜，江河旁的村莊容易發(fā)生洪澇，山下的村莊容易遭遇泥石流，如何防護要有針對性。另外要提升管理和預警能力。我去過四川廬山發(fā)生過地震的村子，村委會建立了一些監(jiān)測點，有喇叭等各種設施，如果地層位移超過一定程度，會自動報警，民眾就知道去哪里疏散了。
農(nóng)村面臨的問題，第一是勞動力缺少。勞動力都外出務工了，水利工程等容易失修。另外，留守的都是兒童、老年人，民眾的應對能力不強。這是必須要解決的問題。
城市化建設中，農(nóng)村會逐漸消失，這是一個過程。但涉及的另一個問題是，從選址規(guī)劃和建設標準角度，新的城鎮(zhèn)建設如何遠離風險。快速城市化帶來的問題就是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于財力不足或意識不夠，建設標準低，形成小城市后，基礎設施承載不了未來的需求。
城市建設要超前。在基礎設施方面，要提前謀劃、提高標準，不能光讓農(nóng)民上樓，但城市的排水設施、救援設備標準不高，不能等到城市形成規(guī)模后再來改造它。
參考文獻：
制版編輯 | 姜絲鴨
