火山噴發(fā)之外：全球氣候談判中，小島國(guó)艱難前行
撰文 | 張瑾
責(zé)編 | 馮灝
● ● ●
解決氣候變化的 “機(jī)會(huì)之窗” 正在縮小。
根據(jù)聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專門委員會(huì)（IPCC）第六次評(píng)估報(bào)告，地球平均溫度已比工業(yè)化前水平高出約1.1度。在現(xiàn)有趨勢(shì)下，世界可能在未來(lái)二十年內(nèi)跨越1.5度的門檻，并在本世紀(jì)下半葉初跨越2度。
氣候變化是一個(gè)全球性問(wèn)題，需要全球所有國(guó)家做出反應(yīng)，而氣候融資是其中關(guān)鍵 [1]。
所謂“氣候融資”，根據(jù)世界銀行的定義，包含一切低碳轉(zhuǎn)型和氣候適應(yīng)的投融資活動(dòng) [1]。其資金可以來(lái)源于公共財(cái)政、也可能是私人資本，流向可能局限于本地、本國(guó)，但在一般語(yǔ)境下，我們強(qiáng)調(diào)氣候融資的跨國(guó)支撐屬性，也就是從發(fā)達(dá)國(guó)家向發(fā)展中國(guó)家的轉(zhuǎn)移。其中，“1000億美元” 是一個(gè)經(jīng)常被提到的數(shù)字。
那么，這一氣候資金目標(biāo)，從何而來(lái)？
早在20世紀(jì)90年代初，世界各國(guó)為減少溫室氣體排放、應(yīng)對(duì)氣候變化就已展開交流與合作?！堵?lián)合國(guó)氣候變化框架公約》締約方大會(huì)（Conference of the Parties，簡(jiǎn)稱COP）是國(guó)際氣候談判的主要平臺(tái) [2]。
1992年，《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（UNFCCC）成為世界上第一個(gè)控制溫室氣體排放、減緩氣候變化不利影響的國(guó)際公約，是國(guó)際合作的基本框架和法律基礎(chǔ)。它確立了 “共同但有區(qū)別的責(zé)任” 這一基本原則，并參考IPCC第一次評(píng)估報(bào)告 [3]，提出該公約的最終目標(biāo)，是將溫室氣體濃度穩(wěn)定在“防止對(duì)氣候系統(tǒng)造成危險(xiǎn)的（人為）干擾的水平” [4]。
但由于該目標(biāo)的模糊性，此后很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，各國(guó)遲遲未就這一目標(biāo)如何落實(shí)達(dá)成共識(shí)。
政客們一直在爭(zhēng)論哪些國(guó)家更應(yīng)該為氣候變化負(fù)責(zé)。發(fā)達(dá)國(guó)家常常以年度二氧化碳排放量為標(biāo)準(zhǔn)，指責(zé)中國(guó)、印度等發(fā)展中國(guó)家排放了更多的二氧化碳；發(fā)展中國(guó)家則認(rèn)為，考慮歷史排放，發(fā)達(dá)國(guó)家累計(jì)排放了更多溫室氣體，應(yīng)該承擔(dān)更多責(zé)任。
1997年，《京都議定書》進(jìn)一步對(duì) “共同但有區(qū)別的責(zé)任” 做了最初也是最為直接的解讀——要求 “所有發(fā)達(dá)國(guó)家二氧化碳等六種溫室氣體的排放量，要比1990年低減少5.2%”，且為各國(guó)設(shè)定了量化的目標(biāo)，而發(fā)展中國(guó)家不承擔(dān)有法律約束力的溫室氣體限控義務(wù) [5]。
同時(shí)，設(shè)定了 “排放交易” “聯(lián)合履約” 和 “清潔發(fā)展機(jī)制” 等三種靈活的履約機(jī)制，鼓勵(lì)發(fā)達(dá)國(guó)家用資金和技術(shù)換取排放空間。
但是，后來(lái)的實(shí)踐證明，《京都議定書》在現(xiàn)實(shí)中是軟弱、低效且有明顯缺陷的嘗試 [6]。
2010年，坎昆氣候會(huì)議（COP16）上，發(fā)達(dá)國(guó)家締約方承諾，“在 2020 年前保證每年共同籌集1000億美元的目標(biāo)，以便在有意義的減緩行動(dòng)和執(zhí)行的透明度方面滿足發(fā)展中國(guó)家締約方的需要” [7]。
2015年的《巴黎協(xié)定》再次明確發(fā)達(dá)國(guó)家在資金和技術(shù)上的支持承諾，并以法律形式明確下來(lái)。這是國(guó)際氣候融資的基石，也是國(guó)際氣候行動(dòng)協(xié)議和合作的基礎(chǔ) [8]。
然而，發(fā)達(dá)國(guó)家2020年前的行動(dòng)并不令人滿意。
截至目前，發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)際提供的資金與目標(biāo)差距巨大。
根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）的統(tǒng)計(jì)，過(guò)去六年，由發(fā)達(dá)國(guó)家提供的氣候融資遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能達(dá)到1000億美元目標(biāo) [9]。如果各國(guó)嚴(yán)格遵守2021年格拉斯哥氣候會(huì)議（COP26）上各自提出的最新氣候資金承諾，這一目標(biāo)預(yù)計(jì)也要在2022年或2023年才能實(shí)現(xiàn) [10]。
看起來(lái)，這些新的氣候融資承諾令人歡欣鼓舞。但實(shí)際上，目前除了氣候融資的必要性達(dá)成了共識(shí)外，其他方面——關(guān)于如何花錢，誰(shuí)應(yīng)該收到錢，如何確保有效地使用這筆錢，甚至，對(duì)于應(yīng)該如何衡量，以及什么應(yīng)該算作氣候融資，都幾乎沒(méi)有達(dá)成一致 [12]。
分歧主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面——
首先，關(guān)于衡量標(biāo)準(zhǔn)，也就是什么應(yīng)該算作氣候融資。
世界銀行將氣候融資定義為 “地方、國(guó)家或跨國(guó)融資——來(lái)自公共、私人和替代融資來(lái)源——旨在支持應(yīng)對(duì)氣候變化的緩解和適應(yīng)行動(dòng)” [1]，但對(duì)于什么樣的資金可算作 “氣候資金”，并無(wú)統(tǒng)一界定。
綠色氣候基金的統(tǒng)計(jì)按照金融工具的類別將氣候資金劃分為：贈(zèng)款（Grants）、貸款（Loan）、股權(quán)（Equity）、擔(dān)保（Guarantee）以及其他類型。整體而言，發(fā)展中國(guó)家更傾向于沒(méi)有綁定的捐款，而發(fā)達(dá)國(guó)家則更傾向于有所限制的貸款。
當(dāng)前，關(guān)于氣候融資較全面的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)主要來(lái)源于經(jīng)合組織。在經(jīng)合組織關(guān)于氣候融資的年度報(bào)告中，統(tǒng)計(jì)的捐助國(guó)從公共和私人來(lái)源 “動(dòng)員” 的資金寬泛地包括贈(zèng)款、貸款和出口融資信貸。但即使按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，2019年各國(guó)氣候融資的總額也僅為796億美元，距離1000億美元的目標(biāo)還差近200億。2016-2019四年，總額分別為585億美元、711億美元、784億美元、795億美元 [14]。年年與目標(biāo)有差距，而且差距不小。
國(guó)際援助慈善機(jī)構(gòu)樂(lè)施會(huì)估計(jì)，一旦不計(jì)入貸款，2017-2018年的公共氣候融資僅為190億至225億美元，約為經(jīng)合組織估計(jì)數(shù)額的三分之一 [15]。
這一分歧也反映在COP26期間。2021年11月3日，在第四次長(zhǎng)期氣候融資高級(jí)別部長(zhǎng)級(jí)對(duì)話上，發(fā)展中國(guó)家強(qiáng)調(diào)充足、可預(yù)測(cè)、可獲得、完全透明的贈(zèng)款資金的重要性；而發(fā)達(dá)國(guó)家則強(qiáng)調(diào)動(dòng)員社會(huì)資本，通過(guò)融資、信貸等方式提供資金。
這里的矛盾分歧點(diǎn)在于——贈(zèng)款資金無(wú)附加條件；而社會(huì)資本一般由基金會(huì)、慈善組織、銀行等以融資、信貸等方式給到，這意味著被捐助方需要額外支付利息，甚至兼顧盈利的目標(biāo)。
COP26期間，格林納達(dá)、安提瓜和巴布達(dá)為代表的小島嶼國(guó)家 [16] 還希望為 “損失和破壞” 提供額外資金，以有效地補(bǔ)償過(guò)去200年工業(yè)排放溫室氣體所造成的損害。但從談判的最終文本——《格拉斯哥宣言》來(lái)看，對(duì)于可能高達(dá)數(shù)萬(wàn)億美元的損害，發(fā)達(dá)國(guó)家并未接受任何承諾承擔(dān)的表達(dá)（甚或是暗示）。
其次，關(guān)于誰(shuí)來(lái)支付。發(fā)達(dá)國(guó)家盡管集體同意1000億美元的目標(biāo)，但并沒(méi)有就各自應(yīng)支付的金額達(dá)成正式協(xié)議。
世界資源研究所（WRI）估計(jì)，美國(guó)應(yīng)該貢獻(xiàn)1000億美元中的40-47%，但從2016年到2018年，其平均年貢獻(xiàn)僅為76億美元左右；澳大利亞、加拿大和希臘也遠(yuǎn)未達(dá)到它們本應(yīng)做出的貢獻(xiàn)。日本和法國(guó)提供的資金盡管超過(guò)了他們的應(yīng)付份額，但是幾乎所有的資金都是以償還貸款的形式提供的，而不是贈(zèng)款 [17]。
整體而言，由于目前沒(méi)有專門的公平份額（fair share）計(jì)算公式，因此也很難明確要求發(fā)達(dá)國(guó)家中誰(shuí)應(yīng)該承擔(dān)多少責(zé)任。英國(guó)智庫(kù)海外發(fā)展研究所（ODI）最新的研究表明：美國(guó)嚴(yán)重落后 [18]。
最后，關(guān)于資金用途，是用于減緩還是適應(yīng)。
根據(jù)《巴黎協(xié)定》，氣候融資旨在支持應(yīng)對(duì)氣候變化的減緩和適應(yīng)行動(dòng)。
其中，減緩（Mitigation）是指大幅削減化石能源使用，以減緩二氧化碳排放；適應(yīng)（Adaptation）是指積極應(yīng)對(duì)氣候變化帶來(lái)的災(zāi)害，以最大幅度地適應(yīng)或降低人類受到的損害 [19]。氣候減緩項(xiàng)目需要大規(guī)模投資可再生能源、新能源、新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，以直接削減二氧化碳排放；氣候適應(yīng)項(xiàng)目也需要大量的財(cái)政資源，以增強(qiáng)國(guó)家或城市抵御氣候?yàn)?zāi)害的能力等。
發(fā)展中國(guó)家每年需要700億美元來(lái)支付適應(yīng)成本，到2030年，這一數(shù)字將達(dá)到1400億至3000億美元 [20]。而2019年的氣候融資中，只有200億美元用于適應(yīng)，不到減緩項(xiàng)目資金的一半。綠色氣候基金的項(xiàng)目追蹤器也呈現(xiàn)出相似的數(shù)據(jù)——截至目前，氣候資金總額為371億美元，62%的資金用于減緩，僅有38%的資金由于適應(yīng) [21]。顯然，這會(huì)進(jìn)一步削弱多數(shù)發(fā)展中國(guó)家、貧窮國(guó)家參與全球氣候行動(dòng)的積極性。
《格拉斯哥氣候公約》中指出，“敦促發(fā)達(dá)國(guó)家締約方，到2025年將其用于支持發(fā)展中國(guó)家締約方適應(yīng)氣候變化的資金，在2019年的水平上增加一倍”，但尚未形成明確的行動(dòng)計(jì)劃 [22]。
發(fā)達(dá)國(guó)家更偏愛減緩項(xiàng)目，不僅是因?yàn)檫@類項(xiàng)目的成果可以量化，還因?yàn)榘l(fā)達(dá)國(guó)家對(duì) “溫室氣體排放絕對(duì)量減少” 的需求大于發(fā)展中國(guó)家。
發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)走完工業(yè)化歷程，本國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展已基本可以與化石能源、高能耗工業(yè)等脫鉤，因而更希望資金用于全面減少二氧化碳，以此降低本國(guó)受到的溫升威脅；但是發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)底子薄，還需要在本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和溫室氣體減排之間尋找平衡，因此，發(fā)展中國(guó)家更需要適應(yīng)資金。
減緩和適應(yīng)之間不平衡的另一個(gè)原因是，氣候資金越來(lái)越多地以貸款而不是贈(zèng)款的形式提供。如前分析，因?yàn)檫m應(yīng)氣候變化的項(xiàng)目幾乎沒(méi)有辦法帶來(lái)盈利——給最窮的國(guó)家修建堅(jiān)固的房屋，并不會(huì)帶來(lái)足夠的資金回報(bào)。發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的需求存在根本矛盾，這也導(dǎo)致目前大量的氣候融資都投向了中等收入發(fā)展中國(guó)家，投向了新能源汽車、太陽(yáng)能發(fā)電等具有投資回報(bào)率的減緩項(xiàng)目，而非那些最脆弱、最貧窮的社區(qū)。
2019年開始的新冠疫情極大地改變了國(guó)際氣候融資的背景。它導(dǎo)致了第二次世界大戰(zhàn)以來(lái)最具破壞性的人道主義和經(jīng)濟(jì)危機(jī)，對(duì)新興市場(chǎng)和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的影響尤其嚴(yán)重。
截至2020年9月，54%的低收入國(guó)家被認(rèn)為處于債務(wù)困境或債務(wù)困境的高風(fēng)險(xiǎn)中，這一趨勢(shì)可能會(huì)持續(xù) [23]。疫情還加劇了許多氣候脆弱中等收入國(guó)家的債務(wù)壓力。
世界需要同時(shí)應(yīng)對(duì)新冠疫情和氣候變化，極大地壓縮了氣候融資的可能空間。各國(guó)財(cái)政支出重點(diǎn)放在公共衛(wèi)生等領(lǐng)域，使得氣候融資的中長(zhǎng)期前景更不確定 [24]。
但也沒(méi)有那么悲觀，新的機(jī)遇就在當(dāng)下。新冠后的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇面臨迅速、大規(guī)模的重組，為氣候行動(dòng)提供了難得的契機(jī)。從各國(guó)的復(fù)蘇計(jì)劃中可以看出，加速向低碳和氣候適應(yīng)型基礎(chǔ)設(shè)施過(guò)渡，兼顧經(jīng)濟(jì)恢復(fù)與氣候變化應(yīng)對(duì)已成為各國(guó)的政策共識(shí)。這需要整個(gè)金融體系的根本轉(zhuǎn)變，也需要私人融資的大幅增加。
按照綠色氣候基金的統(tǒng)計(jì)，全球私營(yíng)部門管理著超過(guò)210萬(wàn)億美元的資產(chǎn)，但其中只有很小一部分專門用于氣候投資 [27]，迫切需要調(diào)動(dòng)這一部分資金的積極性，參與應(yīng)對(duì)氣候變化。
目前而言，私營(yíng)部門的大量投資仍在流入傳統(tǒng)高碳行業(yè)，而用于適應(yīng)或轉(zhuǎn)型的項(xiàng)目，則備受冷落 [25]。此外，私人資金在部門和地理上仍然高度集中于發(fā)達(dá)國(guó)家 [26]。
可以改善的方向有很多。例如，建立更完善的環(huán)境、社會(huì)和治理投資監(jiān)管框架，以鼓勵(lì)和增強(qiáng)投資者的信心；加強(qiáng)氣候風(fēng)險(xiǎn)和脆弱性數(shù)據(jù)披露，以明確環(huán)境、社會(huì)和治理投資的方向；加強(qiáng)第三方氣候基金管理組織的透明性，提高管理效能，為私人基金投資氣候變化提供可靠的平臺(tái)，等等。
而需要盡快普及的共識(shí)只有一個(gè)：對(duì)于私人投資來(lái)說(shuō)，未來(lái)每一筆都要考慮氣候變化。
作者簡(jiǎn)介 張瑾，清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，鄭州大學(xué)能源-環(huán)境-經(jīng)濟(jì)研究中心 特聘副研究員 制版編輯 | 盧卡斯
