錢到底怎么花？眾議科研經(jīng)費(fèi)管理新政
科研人員以后能怎么 “花錢”？| 圖源：pixabay.com
一周前，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于改善中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見(jiàn)》，旨在解決科研經(jīng)費(fèi)管理的痛點(diǎn)。此次的《意見(jiàn)》有何亮點(diǎn)？科研人員以后能怎么 “花錢”？《知識(shí)分子》走訪多位科研人員和科技政策研究者，梳理了新政要點(diǎn)。
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作為科研人員，你是否在為經(jīng)費(fèi)發(fā)愁？是愁拿錢拿得手軟，花不出去？還是愁錢不夠，“朝不保夕”？又或是錢拿到了，怎么花卻說(shuō)了不算？預(yù)算過(guò)細(xì)、報(bào)銷繁難、到賬較晚、人員費(fèi)不足、收入靠績(jī)效，是不是也發(fā)愁？
8月13日，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于改善中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見(jiàn)》發(fā)布（為行文方便，以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），有望為你紓困除難。
“之前有多次院士大會(huì)、科協(xié)大會(huì)，領(lǐng)導(dǎo)人都在講一些大家有共鳴的問(wèn)題，但這次是非常具體的舉措，讓人看到了切實(shí)的希望。這些措施的確都是切中要害，如果能執(zhí)行，將是極大利好消息?！?南方科技大學(xué)力學(xué)與航空航天工程系教授鄧巍巍說(shuō)。
“大概上個(gè)月，總理到國(guó)家基金委視察，聽(tīng)取了很多科學(xué)家的意見(jiàn)，最后出臺(tái)的辦法我感覺(jué)還是做了很多實(shí)事的，里面的措施針對(duì)的很多痛點(diǎn)也是我當(dāng)年在科學(xué)院工作的時(shí)候，一直聽(tīng)大家反映的?！?香港科技大學(xué)物理學(xué)系講座教授戴希說(shuō)。
中國(guó)全社會(huì)研發(fā)投入總量在2019年已過(guò)2萬(wàn)億，其中政府研發(fā)經(jīng)費(fèi)占約20%。但科研經(jīng)費(fèi)怎么花才能發(fā)揮最大的效用，一直以來(lái)備受關(guān)注。
而科研經(jīng)費(fèi)管理 “松綁” 也不是第一次了（如國(guó)發(fā)〔2014〕11號(hào)文、2015年新修訂的《國(guó)家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目資金管理辦法》、中辦發(fā)〔2016〕50號(hào)文、國(guó)發(fā)〔2018〕25號(hào)文），但正如《意見(jiàn)》所言，在科研經(jīng)費(fèi)管理方面，“仍然存在政策落實(shí)不到位、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理剛性偏大、經(jīng)費(fèi)撥付機(jī)制不完善、間接費(fèi)用比例偏低、經(jīng)費(fèi)報(bào)銷難等問(wèn)題?！?/span>
此次的《意見(jiàn)》包含了7個(gè)大項(xiàng)25條意見(jiàn)，每一條都寫(xiě)明了具體負(fù)責(zé)落實(shí)的部門和單位。可以預(yù)計(jì)的是，接下來(lái)它們會(huì)出臺(tái)相應(yīng)的文件或細(xì)則。那么，新一輪的科研經(jīng)費(fèi)管理改革，會(huì)帶來(lái)怎樣的變化呢？未來(lái)的改革走向又可能是怎樣的呢？
從《意見(jiàn)》看，首先，編制預(yù)算簡(jiǎn)單了（按設(shè)備費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)三大類編制直接費(fèi)用預(yù)算即可）而且，項(xiàng)目評(píng)審時(shí)也可以同時(shí)把預(yù)算的評(píng)審也做了。
另外，設(shè)備費(fèi)預(yù)算調(diào)劑，不再需要讓項(xiàng)目管理部門審批；設(shè)備費(fèi)之外的其他費(fèi)用調(diào)劑，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人就可以決定。更 “喜大普奔” 的是，人才類和基礎(chǔ)研究類的科研項(xiàng)目，連預(yù)算都不需要編制了。
“當(dāng)年最主要的痛點(diǎn)是，很多經(jīng)費(fèi)限制得太死，特別是買設(shè)備，比如4、5年之前就必須要把所有細(xì)節(jié)都規(guī)定下來(lái)，幾年之后情況發(fā)生變化，比如設(shè)備漲價(jià)、有更新的設(shè)備出來(lái)或者需求發(fā)生變化，這個(gè)時(shí)候就很難調(diào)整?！?戴希說(shuō)。
中國(guó)科學(xué)院成都山地所研究員葛永剛也提到，設(shè)備費(fèi)預(yù)算以前不能調(diào)增，項(xiàng)目結(jié)題的時(shí)候不能超過(guò)當(dāng)初預(yù)算，“一些專業(yè)設(shè)備可能是進(jìn)口的，今年沒(méi)來(lái)，明年價(jià)格就漲了一大筆。這次就把調(diào)增的權(quán)限下放到單位了?！?/span>
擴(kuò)大自主權(quán)方面還有一些具體的規(guī)定，比如 “計(jì)算類儀器設(shè)備和軟件工具可在設(shè)備費(fèi)科目列支”。這解決了很多從事計(jì)算科學(xué)的科研人員的難題。
“當(dāng)前的管理辦法要求把預(yù)算的一大部分用于購(gòu)買設(shè)備、或用作材料費(fèi)、實(shí)驗(yàn)經(jīng)費(fèi)等，同時(shí)購(gòu)買設(shè)備的經(jīng)費(fèi)還不允許用來(lái)購(gòu)買服務(wù)器和臺(tái)式機(jī)。許多做軟件、做算法的科研人員并不需要購(gòu)買特殊的儀器設(shè)備來(lái)支撐自己的研究課題，因此經(jīng)常為如何編排設(shè)備費(fèi)預(yù)算而傷腦筋?！?西安交通大學(xué)軟件學(xué)院教授龔怡宏說(shuō)，“這次國(guó)務(wù)院修改的科研經(jīng)費(fèi)管理措施，確實(shí)切中了當(dāng)前科研經(jīng)費(fèi)管理中的一些弊端。”
等預(yù)算編制完成，項(xiàng)目審批通過(guò)，就到了撥付的階段?！吨R(shí)分子》之前了解到，有些項(xiàng)目早就批了，資金卻遲遲不能到位，面對(duì)激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，科研人員只能自己想辦法先籌措資金干起來(lái)。
而這次的《意見(jiàn)》明確指出，經(jīng)費(fèi)撥付需在任務(wù)書(shū)簽訂后一個(gè)月內(nèi)完成。
最后，等項(xiàng)目完成后，如果還有結(jié)余資金，按照現(xiàn)在的規(guī)定，可以直接 “留歸項(xiàng)目承擔(dān)單位使用”，用不著再像之前那樣非要 “突擊花錢”。
此外，為了進(jìn)一步給科研人員減壓，這次的《意見(jiàn)》在科研財(cái)物助理、報(bào)銷、驗(yàn)收、科研儀器設(shè)備采購(gòu)、因公出國(guó)方面也都推出了不少的舉措（如“對(duì)科研急需的設(shè)備和耗材采用特事特辦、隨到隨辦的采購(gòu)機(jī)制，可不進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)程序”；“科研經(jīng)費(fèi)中列支的國(guó)際合作與交流費(fèi)用不納入 ‘三公’ 經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)范圍，不受零增長(zhǎng)要求限制” 等等）。
在大連理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授、《中國(guó)研發(fā)經(jīng)費(fèi)報(bào)告》項(xiàng)目負(fù)責(zé)人孫玉濤看來(lái)，這次的科研經(jīng)費(fèi)管理的最大亮點(diǎn)集中在間接費(fèi)用上。
“間接費(fèi)用是最大的亮點(diǎn)，因?yàn)樗婕暗郊?lì)的問(wèn)題。其他的可能主要涉及到活力的問(wèn)題，給科研人員更多的自主權(quán)和靈活性?！?他說(shuō)。
一般認(rèn)為，科研經(jīng)費(fèi)可分為直接經(jīng)費(fèi)和間接經(jīng)費(fèi)。像設(shè)備費(fèi)，以及材料費(fèi)、測(cè)試化驗(yàn)加工費(fèi)、燃料動(dòng)力費(fèi)、差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、國(guó)際合作與交流費(fèi)、專家咨詢費(fèi)、出版/文獻(xiàn)/信息傳播/知識(shí)產(chǎn)權(quán)事務(wù)費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)等都是直接經(jīng)費(fèi)。
而間接費(fèi)用主要用于補(bǔ)償依托單位為了項(xiàng)目研究提供的現(xiàn)有儀器設(shè)備及房屋，水、電、氣、暖消耗，有關(guān)管理費(fèi)用以及績(jī)效支出等。
間接費(fèi)用按照直接費(fèi)用扣除設(shè)備購(gòu)置費(fèi)后的一定比例核定。這次的間接費(fèi)用的比例有了提高——
“500萬(wàn)元以下，間接費(fèi)用的比例可以到30%，500萬(wàn)元至1000萬(wàn)元的部分為不超過(guò)25%，1000萬(wàn)元以上的部分為不超過(guò)20%；對(duì)數(shù)學(xué)等純理論基礎(chǔ)研究項(xiàng)目，間接費(fèi)用比例進(jìn)一步提高到不超過(guò)60%?！?/span>
此前，間接費(fèi)用的比例不高，而其中能用于給科研人員發(fā)績(jī)效工資的比例也有限制。（按照2015年發(fā)布的《國(guó)家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目資金管理辦法》，三個(gè)檔次間接經(jīng)費(fèi)的比例分別為20%、13%、10%，而且績(jī)效支出不超過(guò)直接費(fèi)用扣除設(shè)備購(gòu)置費(fèi)后的5%）。
在2006年事業(yè)單位建立崗位績(jī)效工資制度后，績(jī)效工資在科研人員的工資收入中比例逐漸增高。如今，績(jī)效在整個(gè)薪酬中的地位越來(lái)越重要。
“科學(xué)院不像學(xué)校，老師可以教課，有學(xué)費(fèi)之類的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)充。當(dāng)然科學(xué)院也有不同類型的單位，有的單位可能還是有一些其他的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，但對(duì)很多研究單位主要的經(jīng)費(fèi)來(lái)源就是所謂縱向經(jīng)費(fèi)，也就是國(guó)家撥下來(lái)的這些錢，沒(méi)有其他的收入來(lái)源，像我自己就屬于這種情況?！?中國(guó)科學(xué)院國(guó)家天文臺(tái)研究員陳學(xué)雷告訴《知識(shí)分子》。
“從科學(xué)院的薪酬看，除了基本工資、崗位工資，績(jī)效的比例是比較大的，像我們要占到50%－60%以上，相當(dāng)于一半的收入，科研人員得自己想辦法，所以每年的壓力都很大。相比，高校對(duì)績(jī)效不那么敏感，只要完成年度任務(wù)，收入的很大部分就已經(jīng)有保障了。調(diào)研的時(shí)候，我也說(shuō)，這就是為什么這些年中科院的一些人才都跑到高校了?！?葛永剛說(shuō)。
這次間接經(jīng)費(fèi)比例提升，意味著科研人員可以從項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中拿到更多的績(jī)效——這對(duì)于收入較低的、尤其是從事純理論研究項(xiàng)目的科研人員是個(gè)喜訊。
公平地說(shuō)，績(jī)效在補(bǔ)充科研人員收入、激勵(lì)科研方面起過(guò)助推作用。
“特別是在20年前，在中國(guó)科技發(fā)展的初期，尤其在提高大家的積極性，解決基本生活方面，績(jī)效起到了一個(gè)很大的促進(jìn)作用。那個(gè)時(shí)候因?yàn)闈q工資不太容易，如果給全國(guó)的科研人員普漲工資的話，是需要非常慎重的，行政審批各方面的阻力也非常大。但從科研經(jīng)費(fèi)里面提一定的績(jī)效，在短期內(nèi)是一個(gè)暫時(shí)的辦法，所以當(dāng)時(shí)一直是這樣執(zhí)行的，特別是在科學(xué)院，可能走得比較快一點(diǎn)，步子比較大一點(diǎn)?！?strong> 戴希說(shuō)，他2007年回北京工作，當(dāng)時(shí)科學(xué)院的工資比高校普遍要高不少。
但時(shí)過(guò)境遷，績(jī)效和收入掛鉤，靠多爭(zhēng)取項(xiàng)目、多拿績(jī)效來(lái)提高收入，也會(huì)產(chǎn)生一些負(fù)面效應(yīng)。
首先，績(jī)效比重過(guò)大帶來(lái)的考核壓力也促使科研人員尋求 “短平快穩(wěn)” 的項(xiàng)目，不愿意從事不確定性高，失敗風(fēng)險(xiǎn)大，耗時(shí)較長(zhǎng)的探索課題。這意味著項(xiàng)目多、經(jīng)費(fèi)多，不見(jiàn)得能出大突破，大成果。
“因?yàn)閭€(gè)人收入直接跟申請(qǐng)的資金掛鉤，很多高校還以經(jīng)費(fèi)多少來(lái)論英雄，這是完全不科學(xué)的。比如說(shuō)搞數(shù)學(xué)研究的，就不需要那么多的經(jīng)費(fèi)，但不妨礙做出世界一流水平的工作。這就有可能造成有人實(shí)際科研方面不需要那么多錢，但為了提高收入，或者維持在學(xué)校的地位，非要申請(qǐng)那么多錢，造成科研經(jīng)費(fèi)的浪費(fèi)?！?戴希說(shuō)。
此外，在中國(guó)，部分科研人員收入過(guò)高，不同主管部門、地區(qū)、學(xué)科、單位收入差距問(wèn)題也已經(jīng)引起了很多關(guān)注?！安换脊讯疾痪?的問(wèn)題在科研界照樣存在，而講究績(jī)效可能加重了這種差距。
從《第四次全國(guó)科技工作者狀況調(diào)查報(bào)告（2017）》看，2016年科研人員東部地區(qū)的收入均值為10萬(wàn)以上，超過(guò)中、西部地區(qū)約2萬(wàn)。
據(jù)人力資源和社會(huì)保障部原副部長(zhǎng)何憲今年發(fā)表的研究，某省部門直屬科研單位一共20家，“2018年績(jī)效工資水平最高的省環(huán)境科學(xué)研究院為人均30.65萬(wàn)元，最低的省血吸蟲(chóng)病防治研究所為5.94萬(wàn)元，差別近6倍。” 相比之下，高校間差距較小，“該省直屬高校82家，2018年平均績(jī)效工資最高的學(xué)校為10.07萬(wàn)元，最低的學(xué)校為5.75萬(wàn)元，差別為1.75倍?！?/span>
“名義上的工資，中國(guó)大學(xué)的教授是很低的，但這兩年績(jī)效不斷的增加，現(xiàn)在很多中國(guó)收入高的地方，工資已經(jīng)超過(guò)香港了，如果早10年、20年的話，這是不可想象的事情。” 戴希說(shuō)。
孫玉濤認(rèn)為，績(jī)效工資管理可能有一個(gè)下限和上限的問(wèn)題——
“下限是要保障大家有一個(gè)相對(duì)比較體面的收入，如果一些知名大學(xué)的教授薪水很低，需要靠大學(xué)的聲譽(yù)到外面去掙錢，可能（說(shuō)明）是這個(gè)體系不那么完善?！?孫玉濤說(shuō)，“上限的問(wèn)題，我覺(jué)得國(guó)家給工資帽也有一定道理——項(xiàng)目弄的越多，提的間接費(fèi)越多，可能失去了科學(xué)研究本身的意義。提間接費(fèi)一個(gè)基本依據(jù)是對(duì)智力勞動(dòng)的補(bǔ)償，但這個(gè)補(bǔ)償不是無(wú)限的，應(yīng)該有一定的測(cè)算依據(jù)?！?/span>
也許是為了防止績(jī)效拿太多，《意見(jiàn)》也作了 “合理核定績(jī)效工資總量” 的相關(guān)規(guī)定，調(diào)整績(jī)效工資水平需要得到主管部門審批，報(bào)人力資源社會(huì)保障、財(cái)政部門備案。而審批綜合考慮的方面包括了 “激發(fā)科技創(chuàng)新活力、保障基礎(chǔ)研究人員穩(wěn)定工資收入、調(diào)控不同單位（崗位、學(xué)科）收入差距等因素”。
項(xiàng)目績(jī)效是一種激勵(lì)機(jī)制，可一旦和收入掛鉤，變成績(jī)效工資，就弱化了原本的角色定位，在一些研究者看來(lái)，這造成了麻煩。
“現(xiàn)行的崗位績(jī)效工資制度，把績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)和績(jī)效工資混淆，把所有單位都搞成了績(jī)效工資，績(jī)效工資在工資中的比重占到了一半以上，這不適合一般的事業(yè)單位，也不適合一般的科研單位?！?何憲在上述研究中寫(xiě)道。
他建議，直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的單位和工作比較適合搞績(jī)效工資，而普通的事業(yè)單位和工作比較適合搞績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)一般事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，不是搞績(jī)效工資，而是在績(jī)效考核基礎(chǔ)上的適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，且績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)一般在10%以內(nèi)即足夠。
“績(jī)效工資只能作為短期內(nèi)解決問(wèn)題的一個(gè)臨時(shí)辦法，不能作為一個(gè)長(zhǎng)久之計(jì)，變成一個(gè)永久性的解決問(wèn)題的方法是不對(duì)的，應(yīng)該把真正的固定工資份額提上來(lái)?！?戴希說(shuō)。
戴希告訴《知識(shí)分子》，香港的高校一般發(fā)12個(gè)月的工資，申請(qǐng)到的經(jīng)費(fèi)、科研的產(chǎn)出基本上只跟工資的增幅掛鉤，綜合考慮，平均每年約有3％的增長(zhǎng)，除此之外跟工資是不掛鉤的；而美國(guó)是發(fā)9個(gè)月工資，剩下3個(gè)月是由科研經(jīng)費(fèi)來(lái)負(fù)擔(dān)。
“美國(guó)滿打滿算績(jī)效工資跟固定工資是1:3的關(guān)系，相對(duì)就比較高了，但我們國(guó)內(nèi)這個(gè)比例就有點(diǎn)倒掛，有些地方我知道是績(jī)效部分的工資是大于基本工資的，在收入的組成方面，比例應(yīng)該是不太合理的?！?strong> 戴希說(shuō)。
那么，是否可以效仿國(guó)外，逐步將績(jī)效與工資脫鉤，普遍施行年薪制呢？多位人士對(duì)《知識(shí)分子》表示，這樣的做法并不容易。
首先，如果沒(méi)有了績(jī)效工資，虧空的部分誰(shuí)來(lái)出？一些對(duì)國(guó)家財(cái)政依賴較重的單位，獨(dú)自籌資會(huì)出現(xiàn)困難。
“科學(xué)院現(xiàn)在這個(gè)體制，很多所是完全靠績(jī)效在維持的。如果把績(jī)效給拿掉的話，中科院一半以上的所可能就無(wú)法正常運(yùn)行下去；有些所可能連人員工資都發(fā)不下去。所以這是一個(gè)很大的問(wèn)題。當(dāng)初是沿著這個(gè)路徑發(fā)展過(guò)來(lái)的，有路徑依賴?！?戴希說(shuō)。
此外，由于不少科研院所和高校屬于事業(yè)編制，單獨(dú)提高這部分人群的基本工資可能不太公平且不容易推行。
“我們所說(shuō)的體制內(nèi)的，包括教師、醫(yī)生等，整個(gè)薪酬水平是比較低的，我們這套薪酬體系是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)來(lái)的，想要做整體的調(diào)整，難度比較大。國(guó)家也得考量，如果說(shuō)給科研人員的薪水太高，其他群體是不是有想法，比如國(guó)有企業(yè)的員工會(huì)怎么想？” 孫玉濤說(shuō)。
從《第四次全國(guó)科技工作者狀況調(diào)查報(bào)告（2017）》看，高?？萍脊ぷ髡呙吭聫膯挝猾@得的收入平均為7431元，高于科研院所（6333元）、衛(wèi)生機(jī)構(gòu)（7016元）、大型企業(yè)（6014元）等單位的科技工作者。
盡管如此，在國(guó)內(nèi)一些高校、院系，為了吸引人才，已經(jīng)在實(shí)行某種意義上的年薪制。
《意見(jiàn)》提到，“在借鑒承擔(dān)國(guó)家關(guān)鍵領(lǐng)域核心技術(shù)攻關(guān)任務(wù)科研人員年薪制的經(jīng)驗(yàn)，探索對(duì)急需緊缺、業(yè)內(nèi)認(rèn)可、業(yè)績(jī)突出的極少數(shù)高層次人才實(shí)行年薪制。”
也就是，目前年薪制只限制在 “極少數(shù)高層次人才”。
“中國(guó)的高校情況非常復(fù)雜，跟國(guó)外不太一樣。國(guó)外比較好的學(xué)校教授跟一般學(xué)校的教授工資最多差個(gè)三倍，已經(jīng)非常大了，不會(huì)超過(guò)三倍。中國(guó)的話，我知道的有的收入高的學(xué)校和收入低的學(xué)校差距遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)10倍。所以如果是做一個(gè)統(tǒng)一的政策，很難說(shuō)這個(gè)政策適用于所有的地區(qū)、所有的學(xué)校，因?yàn)椴町愄蟆！?strong> 戴希說(shuō)。
“不太可能說(shuō)一下子把薪酬體系跟國(guó)外接軌，我們和很多發(fā)達(dá)國(guó)家不在同一個(gè)發(fā)展階段，效率優(yōu)先兼顧公平仍然是基本準(zhǔn)則。工資改革可能是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，科研經(jīng)費(fèi)里面做一些補(bǔ)償，也是權(quán)宜之計(jì)?！?孫玉濤說(shuō)。
“從我自身的直接感受來(lái)說(shuō)，在目前的框架下，這個(gè)政策至少是解決了我們的一些燃眉之急?！?陳學(xué)雷說(shuō)。
可以預(yù)料的是，改革還會(huì)繼續(xù)深化下去。
制版編輯 | 盧卡斯
