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撰文 | 賈根良（中國(guó)人民大學(xué)特聘教授）

在二戰(zhàn)結(jié)束之前，美國(guó)就前瞻性地制定了宏偉的計(jì)劃以實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)后轉(zhuǎn)型，如1944年，戰(zhàn)時(shí)科學(xué)研究與開(kāi)發(fā)局主任布什受命于羅斯?？偨y(tǒng)，為二戰(zhàn)后科學(xué)研究任務(wù)制定發(fā)展規(guī)劃，之后主持并發(fā)布了《科學(xué)：無(wú)止境的前沿》這一著名報(bào)告。 

布什指出，美國(guó)不應(yīng)該荒廢戰(zhàn)時(shí)形成的研發(fā)能力，特別需要聯(lián)邦政府資助基礎(chǔ)研究，并提出了促進(jìn)基礎(chǔ)科學(xué)研究的 “管道模式”（在這一模式下，政府僅支持早期研發(fā)階段，后續(xù)階段交由市場(chǎng)），為20世紀(jì)美國(guó)科學(xué)進(jìn)步規(guī)劃了藍(lán)圖。在這一報(bào)告指導(dǎo)下，聯(lián)邦政府對(duì)基礎(chǔ)研究和應(yīng)用科學(xué)研究的資金投入大幅增加。 

為適應(yīng)新興技術(shù)發(fā)展趨勢(shì)的內(nèi)在要求和應(yīng)對(duì)冷戰(zhàn)的外部壓力，美國(guó)國(guó)防體系發(fā)生了深刻的轉(zhuǎn)變。美國(guó)國(guó)防部不但資助研究的早期階段，而且資助所有后續(xù)階段，包括開(kāi)發(fā)、原型設(shè)計(jì)、產(chǎn)品設(shè)計(jì)、示范、測(cè)試平臺(tái)直至初始市場(chǎng)創(chuàng)造，貫穿整個(gè)創(chuàng)新管道，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了常規(guī)的研發(fā)投入的角色，即 “擴(kuò)展管道模式”；其政策也并非囿于慣常的研發(fā)投入政策工具，還涵蓋了政府采購(gòu)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和反壟斷政策等。 

正是通過(guò)這一 “互聯(lián)” 的創(chuàng)新體系，美國(guó)國(guó)防部引領(lǐng)了20世紀(jì)的電子計(jì)算、半導(dǎo)體、超級(jí)計(jì)算、軟件、個(gè)人電腦和互聯(lián)網(wǎng)等計(jì)算和信息技術(shù)創(chuàng)新浪潮。

美國(guó)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)如何崛起的？

以集成電路的發(fā)展歷程為例。1947年，貝爾實(shí)驗(yàn)室的約翰·巴丁、沃爾特·布拉頓、威廉·肖克利成功研發(fā)出晶體管。20世紀(jì)50年代，半導(dǎo)體的軍事潛力得以立即運(yùn)用，國(guó)防部直接資助這一技術(shù)的生產(chǎn)工藝研發(fā)和“試錯(cuò)”實(shí)驗(yàn)，承擔(dān)了晶體管開(kāi)發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)和成本以實(shí)現(xiàn)批量生產(chǎn)。 

根據(jù)蒂爾頓的研究，截至1959年，聯(lián)邦政府資助了該領(lǐng)域研發(fā)投入的近25%。不僅如此，聯(lián)邦政府還通過(guò)政府采購(gòu)的形式支持半導(dǎo)體企業(yè)的發(fā)展。 

1958年，得州儀器公司的基爾比發(fā)明集成電路。集成電路研發(fā)成功后四年間，客戶只有美國(guó)空軍和航空航天局（NASA），甚至到20世紀(jì)60年代中期，美國(guó)政府一直是美國(guó)制造的集成電路的唯一客戶。隨著集成電路商業(yè)化應(yīng)用臻于成熟，政府采購(gòu)的占比才從最初的100%下降到20世紀(jì)90年代的不足10%。 

正是得益于這種政府采購(gòu)過(guò)程，很多新的半導(dǎo)體公司紛紛出現(xiàn)，如仙童半導(dǎo)體公司；隨著時(shí)間的推移，這些新創(chuàng)企業(yè)還獲取了在該行業(yè)的技術(shù)領(lǐng)先地位。 

也正是這一過(guò)程，極大地推動(dòng)了該行業(yè)的早期成長(zhǎng)和價(jià)格下降，使得集成電路技術(shù)從貝爾實(shí)驗(yàn)室、仙童半導(dǎo)體公司和英特爾公司轉(zhuǎn)移到蘋(píng)果手機(jī)或平板電腦之類的電子設(shè)備。 

更重要的是，這一過(guò)程使得半導(dǎo)體在美國(guó)的生產(chǎn)逐漸涵蓋了設(shè)計(jì)、制造、封裝、測(cè)試等幾乎所有產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)，為美國(guó)成為發(fā)展型網(wǎng)絡(luò)國(guó)家奠定了基礎(chǔ)。

從半導(dǎo)體制造技術(shù)聯(lián)盟到制造業(yè)創(chuàng)新中心

雖然集成電路首先由美國(guó)創(chuàng)造，但是日本于1976年發(fā)起一項(xiàng)超大型集成電路計(jì)劃，旨在增強(qiáng)日本半導(dǎo)體的制造能力。1985年，日本在這一領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)技術(shù)趕超。 

面臨激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，為了恢復(fù)美國(guó)在半導(dǎo)體領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位，美國(guó)國(guó)防部高級(jí)研究計(jì)劃局下屬的聯(lián)合半導(dǎo)體研究協(xié)會(huì)于1987年組建了半導(dǎo)體制造技術(shù)聯(lián)盟（Sematech），國(guó)防部提供了5億美元的撥款，為期5年，并且明確指出將研發(fā)投入的80%用于2~3年內(nèi)可轉(zhuǎn)化為商業(yè)成果的短期項(xiàng)目，20%用于3年及以上的長(zhǎng)期項(xiàng)目。 

美國(guó)半導(dǎo)體制造技術(shù)聯(lián)盟并沒(méi)有囿于針對(duì)基礎(chǔ)研究的研發(fā)計(jì)劃，反而著重強(qiáng)調(diào)了未來(lái)五年聯(lián)合開(kāi)發(fā)技術(shù)的 “路線圖”，以指導(dǎo)制造商和供應(yīng)商的研發(fā)投資和產(chǎn)品開(kāi)發(fā)，并推動(dòng)制定有關(guān)設(shè)備技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和性能目標(biāo)的協(xié)議。 

1995年，美國(guó)半導(dǎo)體制造技術(shù)聯(lián)盟便幫助美國(guó)重獲制造業(yè)領(lǐng)袖地位。在此期間，國(guó)防部高級(jí)研究計(jì)劃局為了實(shí)現(xiàn)技術(shù)突破，支持加州理工學(xué)院的卡弗·米德和施樂(lè)帕克研究中心的林·康維開(kāi)發(fā)了半導(dǎo)體設(shè)計(jì)規(guī)范及相應(yīng)的“晶圓代工”模型，即制造和設(shè)計(jì)過(guò)程的分離模式，大大提高了其效益，但同時(shí)也導(dǎo)致了半導(dǎo)體 “產(chǎn)業(yè)公地” 的衰退。其他領(lǐng)域的制造活動(dòng)也出現(xiàn)了類似的大規(guī)模外移現(xiàn)象。 

這種斷層逐漸威脅到美國(guó)自身的研發(fā)能力，加之2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)，便引發(fā)了奧巴馬一系列的 “制造業(yè)振興計(jì)劃” ——借政府的 “有形之手” 重建公地之舉。 

美國(guó)半導(dǎo)體制造技術(shù)聯(lián)盟是國(guó)防部支持生產(chǎn)轉(zhuǎn)型改進(jìn)的經(jīng)典例子，創(chuàng)造了經(jīng)典的創(chuàng)新聯(lián)盟模式，實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)政策到網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)變和升華。從長(zhǎng)期政策的視角看，圍繞制造業(yè)技術(shù)和過(guò)程創(chuàng)新組建的跨產(chǎn)業(yè)、大學(xué)、政府機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新組織模式比年度資助意義更為深遠(yuǎn)，其作用和成效影響至今。 

近年來(lái)，這一 “互聯(lián)” 模式以制造業(yè)創(chuàng)新中心的形式回歸，力圖應(yīng)對(duì)復(fù)雜的、以生產(chǎn)為基礎(chǔ)的挑戰(zhàn)，占領(lǐng)下一次產(chǎn)業(yè)革命的制高點(diǎn)。 

美國(guó)制造業(yè)創(chuàng)新中心的構(gòu)建思路是，將學(xué)術(shù)界（包括大學(xué)、社區(qū)學(xué)院及國(guó)家實(shí)驗(yàn)室等研究機(jī)構(gòu)）、產(chǎn)業(yè)界（制造企業(yè)、初創(chuàng)企業(yè)等）和政府（聯(lián)邦政府、州和地方政府及經(jīng)濟(jì)發(fā)展組織）等連接起來(lái)。 

學(xué)術(shù)界致力于完成基礎(chǔ)研究；產(chǎn)業(yè)界負(fù)責(zé)產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)和推廣；而政府需要識(shí)別產(chǎn)業(yè)界、學(xué)術(shù)界和政府之間的合作機(jī)會(huì)，并提供資金支持。

美國(guó)先進(jìn)制造業(yè)計(jì)劃辦公室，圖片來(lái)自slideplayer.com

創(chuàng)新中心的作用則是將各方聯(lián)系起來(lái)，架構(gòu)起基礎(chǔ)研究和產(chǎn)品開(kāi)發(fā)（商業(yè)化）之間的橋梁。創(chuàng)新中心的活動(dòng)在總體上是通過(guò)美國(guó)先進(jìn)制造業(yè)計(jì)劃辦公室（AMNPO）全權(quán)負(fù)責(zé)，這就是馬祖卡托所說(shuō)的政府所發(fā)揮的 “發(fā)展型角色” 作用。

美國(guó)政府的產(chǎn)業(yè)政策推動(dòng)創(chuàng)新革命浪潮

美國(guó)聯(lián)邦政府在半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)發(fā)揮的作用并非孤立案例。借助于戴維·P.安吉爾、戴維· C.莫厄里、馬祖卡托、羅伯特·H.沃德，筆者、周建軍等國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展史的研究，我們很容易看到：半導(dǎo)體的發(fā)展、計(jì)算機(jī)硬件的商業(yè)化、互聯(lián)網(wǎng)的普及等，都取決于政府的長(zhǎng)期戰(zhàn)略以及有目標(biāo)的投資行為，特別是政府采購(gòu)的關(guān)鍵作用。

《國(guó)內(nèi)大循環(huán)：經(jīng)濟(jì)發(fā)展新戰(zhàn)略與政策選擇》賈根良著，中國(guó)人民大學(xué)出版社2020年8月出版

正如筆者在《 “中興事件” 對(duì)中國(guó)加入WTO〈政府采購(gòu)協(xié)定〉敲響了警鐘》一文中所指出的：政府采購(gòu)在美國(guó)計(jì)算機(jī)、大飛機(jī)、芯片產(chǎn)業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)等眾多核心技術(shù)的原始創(chuàng)新和霸主地位的形成中發(fā)揮了關(guān)鍵性的作用。 

但是，相較于美國(guó)政府采購(gòu)在推進(jìn)關(guān)鍵技術(shù)應(yīng)用過(guò)程中的關(guān)鍵作用，我國(guó)對(duì)資助創(chuàng)新的支持基本上只是提供研發(fā)資金支持和稅收減免等供給方創(chuàng)新政策，缺乏政府采購(gòu)這種極為重要的需求方政策，這也是導(dǎo)致我國(guó)在中興事件中被人扼住咽喉的重要根源。 

作為網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)政策的典型，美國(guó)先進(jìn)制造業(yè)計(jì)劃可謂 “十年磨一劍”。通過(guò)考察其十多年來(lái)的報(bào)告、專項(xiàng)計(jì)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃等，可以發(fā)現(xiàn)美國(guó)當(dāng)下的 “國(guó)家制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)” 并非偶然或是突然的戰(zhàn)略舉措，其內(nèi)在思路和邏輯也不是 “再工業(yè)化” 所激發(fā)的，而是數(shù)十年來(lái)美國(guó)以創(chuàng)新政策為名實(shí)施政府干預(yù)實(shí)踐的延續(xù)和升華。 

雖然美國(guó)政府不斷在各個(gè)場(chǎng)合中聲稱本國(guó)沒(méi)有產(chǎn)業(yè)政策，特別強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新政策與產(chǎn)業(yè)政策的不同，但是在這種 “投資創(chuàng)新，規(guī)劃先行，謀定而后動(dòng)” 的統(tǒng)籌指導(dǎo)下，我們發(fā)現(xiàn)美國(guó)的創(chuàng)新政策實(shí)際上就是產(chǎn)業(yè)政策。 

從更廣泛的背景來(lái)理解，如果依然假設(shè)私營(yíng)部門(mén)企業(yè)家和風(fēng)險(xiǎn)資本家的“自由市場(chǎng)”會(huì)產(chǎn)生更好的結(jié)果，那么這一假設(shè)是基于對(duì)政府主導(dǎo)的創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)獲得的收益的無(wú)知。 

在發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上，聯(lián)邦政府無(wú)不是以投資和創(chuàng)新作為重振國(guó)家經(jīng)濟(jì)的兩大手段，其投資具有戰(zhàn)略性、靈活性和任務(wù)導(dǎo)向性，其創(chuàng)新具有預(yù)見(jiàn)性和變革性，其技術(shù)領(lǐng)域既考量了短期的接受度，又考量了長(zhǎng)期的應(yīng)用潛力。 

所有這些美國(guó)成功的故事，都證明美國(guó)工業(yè)基礎(chǔ)不是憑空產(chǎn)生的，不是自下而上涌現(xiàn)的，更不是市場(chǎng)自發(fā)的，而是 “頂層設(shè)計(jì)” 的產(chǎn)業(yè)政策與企業(yè)家勇于創(chuàng)新相互激蕩的結(jié)果，也是美國(guó)本土產(chǎn)生的 “國(guó)家資本主義” 的產(chǎn)物。這并非偶然，而是某種程度的必然，只不過(guò)美國(guó)政府以 “捍衛(wèi)國(guó)家安全” 作為幌子，將其產(chǎn)業(yè)政策成功地隱形了。 

從歷史和事實(shí)的角度來(lái)看，美國(guó)從來(lái)都是通過(guò)選擇性的產(chǎn)業(yè)政策推動(dòng)創(chuàng)新革命的浪潮，美國(guó)在世界上的領(lǐng)先地位與政府干預(yù)息息相關(guān)。 

就美國(guó)先進(jìn)制造業(yè)的組織過(guò)程而言，在國(guó)家層面上，美國(guó)政府審時(shí)度勢(shì)，設(shè)立專職機(jī)構(gòu)、制定專項(xiàng)計(jì)劃以及出臺(tái)大量政策和法規(guī)等進(jìn)行支持，而且這些努力實(shí)際已經(jīng)超越了一代人的時(shí)間；在操作層面上，聯(lián)邦政府一直在分散的、相互獨(dú)立的政府機(jī)構(gòu)內(nèi)，以不同的方式推行促進(jìn)美國(guó)技術(shù)變革的產(chǎn)業(yè)政策，來(lái)滿足不同類型的組織對(duì)特定人才或重要資源的需求，特別是通過(guò)構(gòu)建協(xié)同創(chuàng)新的社區(qū)，孕育下一代產(chǎn)業(yè)革命的領(lǐng)導(dǎo)者，從而進(jìn)一步推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 

相較之下，通讀《中國(guó)制造2025》可知，它只是提出了動(dòng)用財(cái)政資金加大對(duì)技術(shù)的研發(fā)力度、組建研發(fā)聯(lián)盟的計(jì)劃，但這不過(guò)是對(duì)美國(guó)慣常做法的模仿而已，在政策實(shí)施的廣度、深度、力度、凝聚度和實(shí)際效果方面都遠(yuǎn)不及美國(guó)。 

由此來(lái)看，美國(guó)政府無(wú)端指責(zé) “中國(guó)制造2025”，是典型的兩面派作風(fēng)，是 “只許州官放火，不許百姓點(diǎn)燈” 的行徑。

注：本文摘編自中國(guó)人民大學(xué)特聘教授賈根良的新著《國(guó)內(nèi)大循環(huán)：經(jīng)濟(jì)發(fā)展新戰(zhàn)略與政策選擇》。