即將付諸表決的《美國(guó)創(chuàng)新與競(jìng)爭(zhēng)法案》，對(duì)中美意味著什么？｜ 觀點(diǎn)
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過(guò)去的一個(gè)多月，美國(guó)參議院緊鑼密鼓，各種法案接連上演，令人目不暇接。先是《無(wú)盡前沿法案》引起了廣泛關(guān)注，然后話鋒一轉(zhuǎn)，《美國(guó)創(chuàng)新與競(jìng)爭(zhēng)法案》又成了焦點(diǎn)。這些法案牽扯到未來(lái)中美之間的競(jìng)合關(guān)系，更加牽動(dòng)我們這些炎黃子孫的神經(jīng)。
那么，《美國(guó)創(chuàng)新與競(jìng)爭(zhēng)法案》是怎么來(lái)的？有哪些主要內(nèi)容？這個(gè)法案會(huì)最終通過(guò)參眾兩院的投票并被拜登簽署成為法律嗎？一旦通過(guò)立法，它會(huì)對(duì)中美在關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域以及科研上的競(jìng)爭(zhēng)與交流帶來(lái)什么樣的影響？
以下是筆者的解讀與分析。一孔之見(jiàn)，就教于方家。
《無(wú)盡前沿法案》突然生變
2021年4月20日，美國(guó)參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖 Charles Schumer 與共和黨參議員 Todd Young 共同提出的《無(wú)盡前沿法案》（Endless Frontier Act of 2021），送交參議院商務(wù)、科學(xué)與交通委員會(huì)討論。5月12日，該委員會(huì)以24比4的投票結(jié)果，通過(guò)了《無(wú)盡前沿法案》修訂案，提交參議院全體討論。
該法案的最大獲益者是美國(guó)科學(xué)基金會(huì)（NSF，National Science Foundation）。法案要求NSF在未來(lái)關(guān)注人工智能與機(jī)器學(xué)習(xí)、高性能計(jì)算、半導(dǎo)體、量子信息科學(xué)與技術(shù)等十大關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域。
為此，要求成立新的NSF技術(shù)與創(chuàng)新學(xué)部，在2022-2026財(cái)年，向該學(xué)部投入290億美元。其中，95.7億美元用于大學(xué)技術(shù)中心和創(chuàng)新機(jī)構(gòu)進(jìn)行關(guān)鍵技術(shù)重點(diǎn)領(lǐng)域相關(guān)的研究；52.2億美元用于獎(jiǎng)學(xué)金、學(xué)術(shù)獎(jiǎng)金等支持人力資源開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目；40.6億美元用于與NIST合作，推動(dòng)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的技術(shù)轉(zhuǎn)移；29億美元用于與NIST合作建立與運(yùn)行合作平臺(tái)；43.5億美元用于用于關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)活動(dòng)；余下29億美元用于NSF內(nèi)部各學(xué)部和部門(mén)之間的協(xié)調(diào)工作。
根據(jù)該法案，NSF傳統(tǒng)部門(mén)也有所斬獲。這些部門(mén)未來(lái)5年將獲得總額520億美元的預(yù)算，2022-2026財(cái)年獲得的份額是90億、96億、103億、111億和120億美元。與目前每年85億的預(yù)算相比，5年增量總和達(dá)到95億美元。
此外，《無(wú)盡前沿法案》還建議未來(lái)五年向能源部投入160億美元，支持能源部下屬的國(guó)家實(shí)驗(yàn)室的研究與開(kāi)發(fā)，以及保障上述關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域里與能源相關(guān)供應(yīng)鏈的措施。
《無(wú)盡前沿法案》強(qiáng)調(diào)研究安全問(wèn)題。該法案要求在NSF成立研究安全和政策辦公室，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)NSF的所有研究安全政策問(wèn)題，共同制定旨在支持知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、限制不當(dāng)影響力和支持本土人才發(fā)展的舉措，包括確定包含敏感信息的研究領(lǐng)域，以及相關(guān)個(gè)人背景調(diào)查等。該法案禁止聯(lián)邦科學(xué)機(jī)構(gòu)的雇員以及所有得到NSF資助的研究人員參與中國(guó)等幾個(gè)國(guó)家的政府人才招聘計(jì)劃。
參議院行動(dòng)非常神速。五天之后的5月17日，美國(guó)參議院以86贊成11反對(duì)，通過(guò)了結(jié)束《無(wú)盡前沿法案》討論的動(dòng)議。根據(jù)程序，該法案將付參議院全體投票表決。攜兩黨共同提出之勢(shì)，《無(wú)盡前沿法案》獲得參議院投票通過(guò)指日可待，前途一片光明。白宮迅速發(fā)表聲明，稱(chēng) “該法案與拜登總統(tǒng)的設(shè)想是一致的，即為美國(guó)建設(shè)一個(gè)更加強(qiáng)大更加包容的創(chuàng)新引擎，通過(guò)增加對(duì)科學(xué)研究、商業(yè)化和制造業(yè)的投入來(lái)強(qiáng)化美國(guó)的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng) [1]?！?/span>
如果《無(wú)盡前沿法案》盡快獲得參議院通過(guò)，這將會(huì)是一個(gè)兩黨通力合作推動(dòng)立法程序的范例。筆者在5月17日在《知識(shí)分子》發(fā)表的《且慢，美中科技關(guān)系的 “鐵幕降落” 言之過(guò)早》一文中，對(duì)這個(gè)提案最終通過(guò)立法的前景做了非常樂(lè)觀的估計(jì)。《無(wú)盡前沿法案》距離通過(guò)參議院投票，似乎僅有一步之遙。
然而，計(jì)劃總是趕不上變化。剛剛過(guò)了一天，出乎意料的變化就發(fā)生了。
5月18日，Schumer推出了一個(gè)新的替代案，即《美國(guó)創(chuàng)新與競(jìng)爭(zhēng)法案》（United States Innovation and Competition Act of 2021），用以取代《無(wú)盡前沿法案》。
這個(gè)新的替代案迅速引起了參議院的熱烈討論，該院撤回了美國(guó)參議院商務(wù)、科學(xué)與交通委員會(huì)提出的《無(wú)盡前沿法案》修正版本，改為討論Schumer提出的新替代案。
作為《無(wú)盡前沿法案》的替代案，《美國(guó)創(chuàng)新與競(jìng)爭(zhēng)法案》并非是對(duì)前者的顛覆。事實(shí)上，這個(gè)替代案是在前者的基礎(chǔ)上，像滾雪球似的迅速膨脹，不僅捆綁了另外兩個(gè)正在討論中的參議院法案，而且包含了其它一些重大的投資和立法考量。《美國(guó)創(chuàng)新與競(jìng)爭(zhēng)法案》進(jìn)一步強(qiáng)化了《無(wú)盡前沿法案》提出的在科技領(lǐng)域贏得與中國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)的目標(biāo)，而且從科技領(lǐng)域擴(kuò)展到了產(chǎn)業(yè)政策、貿(mào)易政策和外交政策等。
這個(gè)新的替代案涉及了超過(guò)六個(gè)參議院專(zhuān)業(yè)委員會(huì)，其所提出的投資和政策措施，目的只有一個(gè)：保持或達(dá)成美國(guó)在科技方面的全球領(lǐng)先地位，全面應(yīng)對(duì)來(lái)自中國(guó)的挑戰(zhàn)，并取得競(jìng)爭(zhēng)的勝利。
共和黨參議員Young曾經(jīng)對(duì)媒體直接稱(chēng)《無(wú)盡前沿法案》為 “中國(guó)法案”（the China Bill）。這份新出爐的《美國(guó)創(chuàng)新與競(jìng)爭(zhēng)法案》，更是一次不折不扣的、更加全面的用以抗衡中國(guó)的立法努力。Schumer稱(chēng)，這項(xiàng)兩黨立法是六個(gè)以上參議院委員會(huì)合作的產(chǎn)物，幾乎所有參議院成員都參與其中。
按照Schumer的說(shuō)法，該法案“將快速提升美國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)力，是幾代人以來(lái)對(duì)美國(guó)創(chuàng)新和制造業(yè)最重要的政府投資之一”。 “這項(xiàng)立法將使得美國(guó)在半導(dǎo)體等關(guān)鍵技術(shù)方面贏得與中國(guó)等國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)，將在美國(guó)國(guó)內(nèi)創(chuàng)造高薪的就業(yè)機(jī)會(huì)，并有助于強(qiáng)化我們國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和國(guó)家安全。”Schumer說(shuō)。[2]
《美國(guó)創(chuàng)新與競(jìng)爭(zhēng)法案》主要內(nèi)容
Schumer提出的《美國(guó)創(chuàng)新與競(jìng)爭(zhēng)法案》[3]，除了《無(wú)盡前沿法案》修訂版提出的在NSF設(shè)立技術(shù)與創(chuàng)新學(xué)部、在未來(lái)五年內(nèi)為NSF撥款810億美元（其中包括給新成立的學(xué)部分配290億美元）、五年內(nèi)撥款100億美元由商務(wù)部主導(dǎo)成立10個(gè)區(qū)域技術(shù)創(chuàng)新中心等措施之外，又增加了撥款527億美元用于提升國(guó)內(nèi)半導(dǎo)體制造產(chǎn)業(yè)，撥款15億美元用于5G創(chuàng)新等內(nèi)容。
該法案還提出了一些具體的政策措施，以應(yīng)對(duì)來(lái)自中國(guó)的挑戰(zhàn)，包括擴(kuò)大與加強(qiáng)美國(guó)與盟國(guó)的合作，努力削弱中國(guó)在美國(guó)大學(xué)里的政治影響力，應(yīng)對(duì)諸如IP盜竊之類(lèi)的掠奪性經(jīng)濟(jì)手段等。該法案要求對(duì)總統(tǒng)每年認(rèn)定的支持或參與網(wǎng)絡(luò)攻擊或者破壞美國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全的外國(guó)實(shí)體或個(gè)人進(jìn)行制裁，其矛頭也指向中國(guó)。
《美國(guó)創(chuàng)新與競(jìng)爭(zhēng)法案》長(zhǎng)達(dá)1400頁(yè)，包括以下六項(xiàng)主要內(nèi)容：
A篇·芯片和開(kāi)放式無(wú)線電接入網(wǎng)(O-RAN) 5G緊急撥款
由美國(guó)財(cái)政部負(fù)責(zé)實(shí)施，包括建立三個(gè)基金，涉及500多億美元的投資：
1. “美國(guó)半導(dǎo)體生產(chǎn)激勵(lì)基金”，用以執(zhí)行《2021年國(guó)防授權(quán)法》的第9902和9906條款。9902條款規(guī)定聯(lián)邦政府可向相關(guān)實(shí)體提供財(cái)政援助，以激勵(lì)對(duì)美國(guó)本地設(shè)施的投資，如半導(dǎo)體制造、組裝、測(cè)試、先進(jìn)封裝或研發(fā)的設(shè)備。9906條款規(guī)定總統(tǒng)應(yīng)在國(guó)家科學(xué)技術(shù)理事會(huì)下設(shè)置與美國(guó)在微電子技術(shù)與創(chuàng)新方面的領(lǐng)導(dǎo)地位與競(jìng)爭(zhēng)力相關(guān)的分委會(huì)，在美國(guó)商務(wù)部成立半導(dǎo)體技術(shù)中心、設(shè)立先進(jìn)封裝技術(shù)計(jì)劃，在美國(guó)國(guó)家技術(shù)與標(biāo)準(zhǔn)局（NIST，The National Institute of Standards and Technology）設(shè)立微電子技術(shù)研究計(jì)劃以及設(shè)立美國(guó)制造研究機(jī)構(gòu)等。2022-2026財(cái)年將為該基金撥款240億、70億、63億、61億和68億美元。
2. “美國(guó)半導(dǎo)體生產(chǎn)激勵(lì)國(guó)防基金”，用以支持國(guó)防部和情報(bào)界特殊需求的研究與開(kāi)發(fā)工作，以及開(kāi)發(fā)人力資源等活動(dòng)。2022-2026財(cái)年每年為該基金撥款4億美元。
C篇·《戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)法案》（STRATEGIC COMPETITION ACT OF 2021）
該法案是為了與中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)而量身定做的，已經(jīng)以21:1的壓倒性?xún)?yōu)勢(shì)在參議院的外交委員會(huì)通過(guò)，其基本內(nèi)容為利用外交手段來(lái)遏制中國(guó)。比如，法案建議授權(quán)美國(guó)國(guó)務(wù)院向遭遇全球供應(yīng)鏈多樣化和管理問(wèn)題的美國(guó)企業(yè)提供協(xié)助，在未來(lái)五年里提供數(shù)億美元的資助，用以建立數(shù)字鏈接和網(wǎng)絡(luò)安全伙伴關(guān)系，幫助各國(guó)擴(kuò)展數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施并加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全；建立抗擊中國(guó)影響基金等。
法案重申美國(guó)與四國(guó)機(jī)制（美日印澳）和亞太伙伴在有關(guān)問(wèn)題上密切合作的愿望，包括技術(shù)合作、軍事合作、臺(tái)灣問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)制裁等；關(guān)注人權(quán)問(wèn)題；要求調(diào)查中國(guó)國(guó)有企業(yè)竊取知識(shí)產(chǎn)權(quán)和強(qiáng)迫技術(shù)轉(zhuǎn)移的情況，調(diào)查中國(guó)政府補(bǔ)貼企業(yè)的情況，調(diào)查美國(guó)金融市場(chǎng)里的中國(guó)企業(yè)從事危害美國(guó)國(guó)家安全和相關(guān)人權(quán)的情況；要求美國(guó)制定戰(zhàn)略，與中國(guó)和俄國(guó)一起控制軍備。
D篇·國(guó)家安全與政府事務(wù)委員會(huì)的規(guī)定
為了確保本土的制造能力，要求所有聯(lián)邦機(jī)構(gòu)審查當(dāng)前政府采購(gòu)計(jì)劃，要求聯(lián)邦基礎(chǔ)設(shè)施財(cái)政資助計(jì)劃內(nèi)的所有項(xiàng)目使用美國(guó)生產(chǎn)的鋼鐵、制成品和建筑材料；要求國(guó)土安全部、衛(wèi)生與公共服務(wù)部和退伍軍人事務(wù)部與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)商簽訂長(zhǎng)期合同，以生產(chǎn)個(gè)人防護(hù)設(shè)備，應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生緊急事件。該法案禁止聯(lián)邦機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)中國(guó)的無(wú)人機(jī)系統(tǒng)，禁止在政府設(shè)備上使用TikTok，要求國(guó)土安全部編寫(xiě)有關(guān)國(guó)家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)的報(bào)告，并制定國(guó)家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施彈性策略以應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。
在網(wǎng)絡(luò)與人工智能方面，要求管理和預(yù)算辦公室（OMB，the Office of Management and Budget）制定在政府中使用人工智能的原則和政策，授權(quán)網(wǎng)絡(luò)安全和基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)安全局局長(zhǎng)與國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全主任經(jīng)協(xié)商可宣布發(fā)生重大事件，并協(xié)調(diào)資產(chǎn)響應(yīng)行動(dòng)以減輕事件影響；建立網(wǎng)絡(luò)響應(yīng)和恢復(fù)基金，以進(jìn)行協(xié)調(diào)、響應(yīng)和恢復(fù)工作。
E篇·《應(yīng)對(duì)中國(guó)的挑戰(zhàn)法案》（MEETING THE CHINA CHALLENGE ACT OF 2021）
這個(gè)針對(duì)中國(guó)的法案由參議院的銀行、住房和城市事務(wù)委員會(huì)兩黨聯(lián)合提出。法案建議美國(guó)總統(tǒng)利用一切權(quán)力對(duì)中國(guó)政府、個(gè)人或政府擁有或控制的實(shí)體所涉及的非法行為實(shí)施制裁，制裁對(duì)象為支持網(wǎng)絡(luò)攻擊或以其他方式損害美國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全以及參與竊取美國(guó)商業(yè)機(jī)密活動(dòng)的外國(guó)實(shí)體與個(gè)人。
此外，法案明確為保護(hù)人權(quán)而實(shí)施出口管制是美國(guó)的政策，要求商務(wù)部長(zhǎng)審查出口管制物品清單，并決定是否有必要采取更多的出口管制措施。法案還要求總統(tǒng)報(bào)告參與存在人權(quán)相關(guān)問(wèn)題的中國(guó)國(guó)有企業(yè)，評(píng)估這些企業(yè)在過(guò)去5年中是否獲得了美國(guó)政府的任何財(cái)政援助。
F篇·其他事務(wù)
法案還要求申請(qǐng)衛(wèi)生與公共服務(wù)部（HHS）生物醫(yī)學(xué)研究資金的研究人員披露參加外國(guó)人才計(jì)劃的信息；要求HHS以及美國(guó)國(guó)家衛(wèi)生研究院等部門(mén)采取措施，確保涉及人類(lèi)基因組信息測(cè)序和敏感信息收集的生物醫(yī)學(xué)研究的安全，避免造成國(guó)家安全問(wèn)題的風(fēng)險(xiǎn)。
法案要求在小學(xué)和中學(xué)教育系統(tǒng)建立一項(xiàng)新的競(jìng)爭(zhēng)性贈(zèng)款計(jì)劃，強(qiáng)化面向高中生的高等教育和STEM教育。在高等教育系統(tǒng)內(nèi)，為設(shè)立孔子學(xué)院的大學(xué)設(shè)置透明度要求，確保學(xué)校與孔子學(xué)院的協(xié)議保護(hù)學(xué)術(shù)自由。此外，要求高等教育機(jī)構(gòu)披露與外國(guó)政府或?qū)嶓w的協(xié)議合同內(nèi)容。
《美國(guó)創(chuàng)新與競(jìng)爭(zhēng)法案》在參議院引起廣泛的討論，對(duì)該發(fā)案的修正提案，就多達(dá)幾百條，參議院對(duì)這些修正案經(jīng)過(guò)了超過(guò)20多次的記名或者口頭表決。一些新的內(nèi)容被加入到該法案之中。比如，修正案要求倍增美國(guó)國(guó)防部下屬的國(guó)防高級(jí)研究計(jì)劃署（DARPA，Defense Advanced Research Projects Agency）的預(yù)算，獲得無(wú)異議通過(guò)。
《美國(guó)創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)法案》的立法前景
顯然，盡管《美國(guó)創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)法案》的焦點(diǎn)仍然是關(guān)鍵核心技術(shù)與科學(xué)研究，但其動(dòng)用的政策工具已經(jīng)大大超出了科技政策與產(chǎn)業(yè)政策的范圍。
現(xiàn)在的法案，是一個(gè)試圖動(dòng)用多種手段，包括產(chǎn)業(yè)的、科技的、軍事的、外交的、貿(mào)易的，來(lái)應(yīng)對(duì)中國(guó)挑戰(zhàn)的嘗試。這個(gè)冗長(zhǎng)的法案試圖提供一個(gè)一攬子解決方案，以求得在未來(lái)與中國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)中取得勝利。
下面是幾個(gè)值得關(guān)注的要點(diǎn)：
第一，這是個(gè)大政府思維的法案，即通過(guò)要求政府?dāng)U大對(duì)于產(chǎn)業(yè)和科技發(fā)展的投資作為手段，來(lái)取得創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)勢(shì)地位。
一方面，以往的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，增加政府對(duì)研發(fā)（R&D）的投入會(huì)帶來(lái)更多的科技成果，提高國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)力。這是二戰(zhàn)以來(lái)美國(guó)科學(xué)政策的主要思路，也是美國(guó)在冷戰(zhàn)期間為了取得與蘇聯(lián)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)而屢試不爽的手段。
冷戰(zhàn)結(jié)束后，中國(guó)快速崛起。而中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科技進(jìn)步也是伴隨著R&D投入的飛速增長(zhǎng)所取得的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1995年到2018年，中國(guó)R&D投入年均增長(zhǎng)超過(guò)15%，而同期美國(guó)R&D投入的平均增長(zhǎng)只有3% [４]。這一差距無(wú)疑給美國(guó)政客們敲響了警鐘。
另一方面，對(duì)于產(chǎn)業(yè)政策而言，政府大量投入技術(shù)發(fā)展和商業(yè)化，在美國(guó)歷來(lái)存在爭(zhēng)議。爭(zhēng)議的焦點(diǎn)是，政府干預(yù)市場(chǎng)，就成了由政府來(lái)選擇贏家和輸家（picking winners and losers），而不是由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)做出選擇了，這與篤信自由放任的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的美國(guó)傳統(tǒng)是相悖的。特別是，反對(duì)政府干預(yù)市場(chǎng)一直是共和黨的政策主張。法案提出的振興美國(guó)半導(dǎo)體行業(yè)的520億緊急撥款（其中相當(dāng)部分用于政府對(duì)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼）獲得了共和黨的支持，是值得關(guān)注的轉(zhuǎn)變。
第二，這個(gè)法案強(qiáng)調(diào)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和網(wǎng)絡(luò)安全，其目的在于防止美國(guó)的技術(shù)外流。法案將針對(duì)盜用知識(shí)產(chǎn)權(quán)和破壞網(wǎng)絡(luò)安全的制裁手段具體化了。法案還禁止聯(lián)邦雇員參與中國(guó)的人才引進(jìn)計(jì)劃，并禁止參與中國(guó)人才引進(jìn)計(jì)劃的研究人員申請(qǐng)聯(lián)邦研究經(jīng)費(fèi)。由于尚在立法階段，法案的實(shí)施細(xì)則尚不清楚。但無(wú)疑，如果這一法案通過(guò)的話，那么這些相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)是中國(guó)有關(guān)學(xué)者重點(diǎn)研究的內(nèi)容。搞清楚紅線在哪里，才能做到有理有據(jù)，知己知彼。
第三，法案反復(fù)強(qiáng)調(diào)的人權(quán)和價(jià)值觀，是攻心之策。如同美蘇冷戰(zhàn)期間美國(guó)高舉人權(quán)、民主大旗最終贏得理念之爭(zhēng)一樣，法案提出人權(quán)問(wèn)題等，體現(xiàn)了中美兩國(guó)的在治國(guó)理念上的巨大分歧，也是美國(guó)團(tuán)結(jié)與自己意識(shí)形態(tài)相似的盟國(guó)，以達(dá)到孤立中國(guó)的之目的的手段。然而，與前蘇聯(lián)不同的是，中國(guó)并沒(méi)有堅(jiān)定輸出自己的社會(huì)制度和意思形態(tài)，而只是堅(jiān)持走自己認(rèn)定的最適合自己發(fā)展的道路。西方在意識(shí)形態(tài)上感受到的威脅，與冷戰(zhàn)時(shí)代不可同日而語(yǔ)。因此，在價(jià)值觀上，該法案的著力點(diǎn)并不多。
第四，法案仍然沿用了出口管制和技術(shù)遏制等冷戰(zhàn)期間的政策法寶。在美蘇冷戰(zhàn)期間，美國(guó)就依據(jù)《出口管制法》，并通過(guò)輸出管制統(tǒng)籌委員會(huì)（CoCom，Coordinating Committee for Multilateral Export Controls，簡(jiǎn)稱(chēng)巴統(tǒng)），集結(jié)主要發(fā)達(dá)國(guó)家，反復(fù)祭出出口控制和技術(shù)轉(zhuǎn)讓限制的手段，來(lái)防止產(chǎn)業(yè)技術(shù)外流蘇聯(lián)。
例如，里根執(zhí)政期間，美國(guó)對(duì)蘇聯(lián)的出口管制就涵蓋了大型船舶設(shè)備、太空設(shè)備、超導(dǎo)材料、機(jī)器人及相關(guān)設(shè)備、油氣開(kāi)采技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)信號(hào)處理軟件、圖像處理、人工智能、計(jì)算機(jī)輔助設(shè)計(jì)技術(shù)、電子通信設(shè)備與技術(shù)等尖端技術(shù)。盡管中美競(jìng)爭(zhēng)還不至于達(dá)到當(dāng)年美蘇冷戰(zhàn)的程度，但雙方劍拔弩張的態(tài)勢(shì)已經(jīng)形成，美國(guó)強(qiáng)化出口管制手段，也是意料之中的事兒。
第五，表面看來(lái)，《美國(guó)創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)法案》對(duì)中國(guó)直接點(diǎn)名，無(wú)論如何不是善意的表達(dá)。不過(guò)，換一個(gè)思路，對(duì)于法案的那些條文，如果把“中國(guó)”換成 “外國(guó)”，就不會(huì)顯得那么令國(guó)人難以接受了。事實(shí)上，法案的表達(dá)方式，體現(xiàn)了美國(guó)制定公共政策的文化傳統(tǒng)。根據(jù)政策過(guò)程理論，新的公共政策起源于議程設(shè)定，而公共政策議程設(shè)定的一個(gè)重要來(lái)源，就是發(fā)生社會(huì)危機(jī)。
因此，渲染乃至夸大社會(huì)危機(jī)，往往有利于推動(dòng)針對(duì)政策議程快速完成政策設(shè)計(jì)，并進(jìn)入立法程序。從這個(gè)意義上，這個(gè)仍在立法討論階段的《美國(guó)創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)法案》把中國(guó)作為靶子，也是政客們強(qiáng)調(diào)危機(jī)感，以達(dá)到立法目的的一個(gè)手段，沒(méi)有必要過(guò)度解讀。
中美成為公開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，對(duì)于雙方而言，未見(jiàn)得是壞事。一般而言，對(duì)于國(guó)家也好，一個(gè)組織也好，個(gè)人也好，當(dāng)自己感受到威脅的時(shí)候，往往會(huì)激發(fā)內(nèi)在的潛力，爆發(fā)出令人吃驚的能量。中美互為對(duì)手，只要堅(jiān)持不松懈，雙方都有可能獲得加速進(jìn)步。從這個(gè)意義上說(shuō)，對(duì)于公開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)，應(yīng)該持歡迎態(tài)度。
就立法前景而言，隨著《無(wú)盡前沿法案》滾雪球似的迅速膨脹成為《美國(guó)創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)法案》，新法案順利完成立法程序的難度也在加大?！睹绹?guó)創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)法案》在參議院提出后，短短幾天內(nèi)，就收到幾百個(gè)修正案提案。有一些提案，特別是共和黨參議員的提案，得到了民主黨的支持，納入法案之中。
法案最終的修訂案還沒(méi)有出籠，但可以預(yù)見(jiàn)的是，最后的定稿將是一個(gè)妥協(xié)的產(chǎn)物。
一方面，占據(jù)微弱多數(shù)地位的民主黨亟需共和黨參議員的支持，以盡快通過(guò)這個(gè)法案，因而會(huì)默許共和黨人的一些主張。另一方面，共和黨人也需要盡可能多地讓法案納入自己更多的提案，以便通過(guò)搭便車(chē)的方式，讓自己的主張變成法律。畢竟，共和黨的那些提案如果單獨(dú)立案，未見(jiàn)得能獲得參議院通過(guò)。
攻防之間，一來(lái)一往，使得《美國(guó)創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)法案》在參議院的討論變得艱難繁瑣，未能實(shí)現(xiàn)Schumer預(yù)期的進(jìn)度。Schumer在5月25日參議院致辭中說(shuō)，沒(méi)有理由不能在本周內(nèi)（即5月底）通過(guò)這個(gè)法案，因?yàn)闃?gòu)成《美國(guó)創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)法案》的核心的部分，即《無(wú)盡前沿法案》和《戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)法案》在各自的參議院委員會(huì)都以壓倒性多數(shù)獲得通過(guò)，這種在重大立法方面兩黨的通力合作是少見(jiàn)的，法案也已吸收了數(shù)十項(xiàng)修正案。[5]
然而，盡管Schumer極力推動(dòng)法案在5月27日參議院投票表決，但由于共和黨人要求更充裕的討論時(shí)間，延宕了的投票的進(jìn)行。為此，Schumer表示，他將在6月8日參議院復(fù)會(huì)后再次推動(dòng)投票表決。
若參議院6月復(fù)會(huì)后順利表決通過(guò)這個(gè)法案，戰(zhàn)場(chǎng)將轉(zhuǎn)入眾議院?，F(xiàn)在的問(wèn)題是，眾議院并沒(méi)有與《美國(guó)創(chuàng)新與競(jìng)爭(zhēng)法案》相應(yīng)的提案，基本上要從頭開(kāi)始，眾議院的議員們還會(huì)有新的修訂案，還要再走一遍兩黨協(xié)商、討論、爭(zhēng)論、妥協(xié)的程序。如果兩院通過(guò)的版本有差異，還需要兩院協(xié)商，整個(gè)過(guò)程耗時(shí)而繁瑣。
不過(guò)，這個(gè)法案的基本精神獲得了兩黨的共同支持。雖然在法案條文的枝節(jié)上仍然會(huì)有爭(zhēng)論，但由于在法案的主要內(nèi)容上，兩黨共識(shí)大于分歧，這個(gè)法案最終立法，仍然是非?？赡艿摹?/span>
《美國(guó)創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)法案》與中美科技交流的前景
筆者5月17日在《知識(shí)分子》發(fā)表的《且慢，美中科技關(guān)系的 ‘鐵幕降落’ 言之過(guò)早》一文引發(fā)很多不同意見(jiàn)。批評(píng)者大多不認(rèn)同筆者 “中美科技交流學(xué)術(shù) ‘鐵幕’ 來(lái)臨為時(shí)尚早” 的觀點(diǎn)，認(rèn)為鐵幕早已落下，甚至很多人歡迎鐵幕的降落。不得不說(shuō)，這一方面反映了大家對(duì)中美科技交流的重視，另一方面也顯示了多年的快速發(fā)展帶給中國(guó)知識(shí)分子的自信心。
要評(píng)價(jià)是否 “鐵幕” 已經(jīng)來(lái)臨，需要對(duì) “鐵幕” 的含義有一個(gè)共同的認(rèn)識(shí)。筆者在文章里明確表示，“鐵幕” 意味著中美科技將徹底脫鉤，而盡管《無(wú)盡前沿法案》一定會(huì)在某種程度上對(duì)中美學(xué)術(shù)交流造成多種障礙，但輕言徹底脫鉤仍然為時(shí)尚早。
而新出爐的《美國(guó)創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)法案》繼承了《無(wú)盡前沿法案》的所有主要內(nèi)容，并捆綁了其它針對(duì)中國(guó)的法案，有些新納入的條文關(guān)于遏制中國(guó)的措辭甚至更為嚴(yán)厲。
可以預(yù)計(jì)的是，《美國(guó)創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)法案》若通過(guò)并實(shí)施，中美科技交流一定會(huì)受到更多限制，造成一定的負(fù)面效應(yīng)。至于這個(gè)負(fù)面效應(yīng)究竟有多么嚴(yán)重，是否到了 “鐵幕落下” 和 “完全脫鉤” 的程度，現(xiàn)在做出精確判斷還為時(shí)過(guò)早，我們不妨讓子彈再飛一會(huì)兒，等法案的具體實(shí)施細(xì)則出臺(tái)再做評(píng)估。
但筆者仍然認(rèn)為，未來(lái)幾年內(nèi)中美科技交流 “完全脫鉤” 是極端不可能的。我們不妨把科技交流分為技術(shù)交流和科學(xué)交流兩個(gè)層面來(lái)看待這個(gè)問(wèn)題。
首先，從技術(shù)層面上看，由于未來(lái)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中美全面競(jìng)爭(zhēng)的態(tài)勢(shì)，兩國(guó)的技術(shù)交流會(huì)受到很大的影響。但是，兩國(guó)經(jīng)濟(jì)的相互依賴(lài)，并沒(méi)有因?yàn)榻甑馁Q(mào)易戰(zhàn)和雙方關(guān)系的交惡而煙消云散。這種經(jīng)濟(jì)的互補(bǔ)性，仍然為技術(shù)交流保留的巨大的空間。
既然中美兩國(guó)在走向全面競(jìng)爭(zhēng)，互相視為對(duì)手，那么，在產(chǎn)業(yè)政策上采取一切措施力圖保持自己在關(guān)鍵技術(shù)上的領(lǐng)先地位，并延緩落后一方追趕腳步，是一種理性選擇。美國(guó)的這個(gè)法案就是要達(dá)到這樣的效果。相信在中國(guó)領(lǐng)先的關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域，中國(guó)也會(huì)基于理性選擇而采取類(lèi)似的策略。盡管美國(guó)仍然在總體上保持著技術(shù)上的領(lǐng)先，但在不少關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域，中國(guó)已經(jīng)非常接近乃至超越了美國(guó)。
在過(guò)去二三十年全球化的浪潮中，技術(shù)轉(zhuǎn)移與技術(shù)合作達(dá)到了空前規(guī)模，尖端工業(yè)品所涉及的技術(shù)和生產(chǎn)工藝，往往來(lái)自不同的國(guó)家。比如，中國(guó)的華為、中興和美國(guó)的高通和Intel，都擁有數(shù)量不小的5G技術(shù)的核心專(zhuān)利。這種你中有我、我中有你的現(xiàn)狀，也決定了技術(shù)交流在未來(lái)很難完全斷絕。
《美國(guó)創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)法案》希望重塑關(guān)鍵技術(shù)和尖端技術(shù)的產(chǎn)業(yè)鏈，把高技術(shù)產(chǎn)品的生產(chǎn)拉回美國(guó)。然而，多年的全球化已經(jīng)形成了較為固定的產(chǎn)業(yè)分工，而中國(guó)具備了世界上最完整的制造業(yè)供應(yīng)鏈。這是中國(guó)最引以為自豪的成就之一。
把尖端技術(shù)領(lǐng)域的制造業(yè)拉回美國(guó)，并不是簡(jiǎn)單地通過(guò)投資建廠就可以實(shí)現(xiàn)的。用戶(hù)群的建立與維護(hù)、與原料供應(yīng)商的聯(lián)系、足夠數(shù)量的技術(shù)工人的培養(yǎng)、工藝流程的協(xié)作等等，都需要時(shí)間來(lái)養(yǎng)成。建立產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈不是一朝一夕就可以完成的。同樣地，打破供應(yīng)鏈也并不容易。從這個(gè)意義上說(shuō)，就算中美產(chǎn)業(yè)真的脫鉤，可能也需要數(shù)年甚至十?dāng)?shù)年的時(shí)間才能實(shí)現(xiàn)。而只要脫鉤沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，技術(shù)交流就不可避免。
在技術(shù)層面，《美國(guó)創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)法案》所建議的政策措施，不論是出口管制以試圖達(dá)成技術(shù)遏制，還是防堵政策漏洞以避免知識(shí)產(chǎn)權(quán)流失，基本還是防御性的，而不是進(jìn)攻性的。這與當(dāng)年限制日本的廣場(chǎng)協(xié)議有很大不同。作為中國(guó)而言，不必過(guò)度反應(yīng)。中國(guó)按照既有的戰(zhàn)略走下去，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步的技術(shù)跨越，還是大有可為的。
其次，從科學(xué)研究交流層面看，盡管該法案禁止參加中國(guó)的人才計(jì)劃的研究者獲得美國(guó)聯(lián)邦研究經(jīng)費(fèi)，但并未如自媒體傳說(shuō)的那樣，禁止參加中國(guó)科研項(xiàng)目的研究人員獲得聯(lián)邦研究資助。事實(shí)上，中美在共同面對(duì)全球氣候變遷、能源和減排等可持續(xù)發(fā)展主題領(lǐng)域，仍然有著巨大的合作前景。
即便是當(dāng)年美蘇更為激烈對(duì)抗的年代，美蘇兩國(guó)的科技交流與合作也從未完全中斷，兩國(guó)在航天領(lǐng)域的合作還是卓有成效的，兩國(guó)的科技與文化交流，不僅增進(jìn)了相互了解與信任，而且起到了科技外交（science diplomacy）的作用，促進(jìn)了兩國(guó)間的科技合作 [7]。美蘇兩國(guó)在冷戰(zhàn)期間尚且保留了一定規(guī)模的科技交流，中美兩國(guó)更沒(méi)有必要輕言科技交流徹底脫鉤。
就算這個(gè)法案得以實(shí)施，絕大多數(shù)科技交流渠道仍然是暢通的?，F(xiàn)代通訊手段給科學(xué)家之間的正式學(xué)術(shù)交流（通過(guò)期刊正式發(fā)表論文）和非正式交流（通過(guò)參加參訪、會(huì)議研討、非正式會(huì)面、書(shū)信來(lái)往等）帶來(lái)了極大的便利，節(jié)省了時(shí)間，提高了效率。中美之間訂閱紙本書(shū)刊訂閱、投稿與發(fā)表論文、檢索文獻(xiàn)數(shù)據(jù)庫(kù)、參加學(xué)術(shù)會(huì)議（線上和線下）、參觀訪問(wèn)學(xué)術(shù)單位、互通電子郵件等等，并不在這個(gè)法案禁止的范圍之內(nèi)。
換一個(gè)角度思考，或許《美國(guó)創(chuàng)新與競(jìng)爭(zhēng)法案》對(duì)于中美科技交流未見(jiàn)得全是負(fù)面效果。至少，這個(gè)法案較之以往更加明確地界定了中美交流與競(jìng)爭(zhēng)的邊界。在邊界清晰、有法可依的前提下，避免了模糊地帶帶來(lái)的困惑和顧慮，雙方的交流會(huì)有可能變得更為直接和有效。比如，禁止申請(qǐng)聯(lián)邦科技經(jīng)費(fèi)，只針對(duì)那些參加中國(guó)人才計(jì)劃的研究人員。根據(jù)這個(gè)法案文本，參與中國(guó)的科研項(xiàng)目，并不在被禁止之列。
總之，對(duì)于《美國(guó)創(chuàng)新與競(jìng)爭(zhēng)法案》可能對(duì)中美科技交流帶來(lái)的沖擊，我們不妨稍安勿躁，靜觀其變。筆者的基本判斷是，未來(lái)的中美科技交流或許會(huì)暗淡下來(lái)，但應(yīng)該不至于演化成為鐵幕下的至暗時(shí)刻。
制版編輯 | 盧卡斯
