錢到底怎么花？眾議科研經(jīng)費管理新政
科研人員以后能怎么 “花錢”？| 圖源：pixabay.com
一周前，國務院辦公廳發(fā)布《關(guān)于改善中央財政科研經(jīng)費管理的若干意見》，旨在解決科研經(jīng)費管理的痛點。此次的《意見》有何亮點？科研人員以后能怎么 “花錢”？《知識分子》走訪多位科研人員和科技政策研究者，梳理了新政要點。
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作為科研人員，你是否在為經(jīng)費發(fā)愁？是愁拿錢拿得手軟，花不出去？還是愁錢不夠，“朝不保夕”？又或是錢拿到了，怎么花卻說了不算？預算過細、報銷繁難、到賬較晚、人員費不足、收入靠績效，是不是也發(fā)愁？
8月13日，《國務院辦公廳關(guān)于改善中央財政科研經(jīng)費管理的若干意見》發(fā)布（為行文方便，以下簡稱《意見》），有望為你紓困除難。
“之前有多次院士大會、科協(xié)大會，領(lǐng)導人都在講一些大家有共鳴的問題，但這次是非常具體的舉措，讓人看到了切實的希望。這些措施的確都是切中要害，如果能執(zhí)行，將是極大利好消息?！?南方科技大學力學與航空航天工程系教授鄧巍巍說。
“大概上個月，總理到國家基金委視察，聽取了很多科學家的意見，最后出臺的辦法我感覺還是做了很多實事的，里面的措施針對的很多痛點也是我當年在科學院工作的時候，一直聽大家反映的?！?香港科技大學物理學系講座教授戴希說。
中國全社會研發(fā)投入總量在2019年已過2萬億，其中政府研發(fā)經(jīng)費占約20%。但科研經(jīng)費怎么花才能發(fā)揮最大的效用，一直以來備受關(guān)注。
而科研經(jīng)費管理 “松綁” 也不是第一次了（如國發(fā)〔2014〕11號文、2015年新修訂的《國家自然科學基金資助項目資金管理辦法》、中辦發(fā)〔2016〕50號文、國發(fā)〔2018〕25號文），但正如《意見》所言，在科研經(jīng)費管理方面，“仍然存在政策落實不到位、項目經(jīng)費管理剛性偏大、經(jīng)費撥付機制不完善、間接費用比例偏低、經(jīng)費報銷難等問題?！?/span>
此次的《意見》包含了7個大項25條意見，每一條都寫明了具體負責落實的部門和單位。可以預計的是，接下來它們會出臺相應的文件或細則。那么，新一輪的科研經(jīng)費管理改革，會帶來怎樣的變化呢？未來的改革走向又可能是怎樣的呢？
從《意見》看，首先，編制預算簡單了（按設(shè)備費、業(yè)務費、勞務費三大類編制直接費用預算即可）而且，項目評審時也可以同時把預算的評審也做了。
另外，設(shè)備費預算調(diào)劑，不再需要讓項目管理部門審批；設(shè)備費之外的其他費用調(diào)劑，項目負責人就可以決定。更 “喜大普奔” 的是，人才類和基礎(chǔ)研究類的科研項目，連預算都不需要編制了。
“當年最主要的痛點是，很多經(jīng)費限制得太死，特別是買設(shè)備，比如4、5年之前就必須要把所有細節(jié)都規(guī)定下來，幾年之后情況發(fā)生變化，比如設(shè)備漲價、有更新的設(shè)備出來或者需求發(fā)生變化，這個時候就很難調(diào)整?！?戴希說。
中國科學院成都山地所研究員葛永剛也提到，設(shè)備費預算以前不能調(diào)增，項目結(jié)題的時候不能超過當初預算，“一些專業(yè)設(shè)備可能是進口的，今年沒來，明年價格就漲了一大筆。這次就把調(diào)增的權(quán)限下放到單位了?！?/span>
擴大自主權(quán)方面還有一些具體的規(guī)定，比如 “計算類儀器設(shè)備和軟件工具可在設(shè)備費科目列支”。這解決了很多從事計算科學的科研人員的難題。
“當前的管理辦法要求把預算的一大部分用于購買設(shè)備、或用作材料費、實驗經(jīng)費等，同時購買設(shè)備的經(jīng)費還不允許用來購買服務器和臺式機。許多做軟件、做算法的科研人員并不需要購買特殊的儀器設(shè)備來支撐自己的研究課題，因此經(jīng)常為如何編排設(shè)備費預算而傷腦筋。” 西安交通大學軟件學院教授龔怡宏說，“這次國務院修改的科研經(jīng)費管理措施，確實切中了當前科研經(jīng)費管理中的一些弊端?！?/span>
等預算編制完成，項目審批通過，就到了撥付的階段?！吨R分子》之前了解到，有些項目早就批了，資金卻遲遲不能到位，面對激烈的國際競爭，科研人員只能自己想辦法先籌措資金干起來。
而這次的《意見》明確指出，經(jīng)費撥付需在任務書簽訂后一個月內(nèi)完成。
最后，等項目完成后，如果還有結(jié)余資金，按照現(xiàn)在的規(guī)定，可以直接 “留歸項目承擔單位使用”，用不著再像之前那樣非要 “突擊花錢”。
此外，為了進一步給科研人員減壓，這次的《意見》在科研財物助理、報銷、驗收、科研儀器設(shè)備采購、因公出國方面也都推出了不少的舉措（如“對科研急需的設(shè)備和耗材采用特事特辦、隨到隨辦的采購機制，可不進行招標投標程序”；“科研經(jīng)費中列支的國際合作與交流費用不納入 ‘三公’ 經(jīng)費統(tǒng)計范圍，不受零增長要求限制” 等等）。
在大連理工大學經(jīng)濟管理學院教授、《中國研發(fā)經(jīng)費報告》項目負責人孫玉濤看來，這次的科研經(jīng)費管理的最大亮點集中在間接費用上。
“間接費用是最大的亮點，因為它涉及到激勵的問題。其他的可能主要涉及到活力的問題，給科研人員更多的自主權(quán)和靈活性。” 他說。
一般認為，科研經(jīng)費可分為直接經(jīng)費和間接經(jīng)費。像設(shè)備費，以及材料費、測試化驗加工費、燃料動力費、差旅費、會議費、國際合作與交流費、專家咨詢費、出版/文獻/信息傳播/知識產(chǎn)權(quán)事務費、勞務費等都是直接經(jīng)費。
而間接費用主要用于補償依托單位為了項目研究提供的現(xiàn)有儀器設(shè)備及房屋，水、電、氣、暖消耗，有關(guān)管理費用以及績效支出等。
間接費用按照直接費用扣除設(shè)備購置費后的一定比例核定。這次的間接費用的比例有了提高——
“500萬元以下，間接費用的比例可以到30%，500萬元至1000萬元的部分為不超過25%，1000萬元以上的部分為不超過20%；對數(shù)學等純理論基礎(chǔ)研究項目，間接費用比例進一步提高到不超過60%?！?/span>
此前，間接費用的比例不高，而其中能用于給科研人員發(fā)績效工資的比例也有限制。（按照2015年發(fā)布的《國家自然科學基金資助項目資金管理辦法》，三個檔次間接經(jīng)費的比例分別為20%、13%、10%，而且績效支出不超過直接費用扣除設(shè)備購置費后的5%）。
在2006年事業(yè)單位建立崗位績效工資制度后，績效工資在科研人員的工資收入中比例逐漸增高。如今，績效在整個薪酬中的地位越來越重要。
“科學院不像學校，老師可以教課，有學費之類的經(jīng)費補充。當然科學院也有不同類型的單位，有的單位可能還是有一些其他的經(jīng)費來源，但對很多研究單位主要的經(jīng)費來源就是所謂縱向經(jīng)費，也就是國家撥下來的這些錢，沒有其他的收入來源，像我自己就屬于這種情況?！?中國科學院國家天文臺研究員陳學雷告訴《知識分子》。
“從科學院的薪酬看，除了基本工資、崗位工資，績效的比例是比較大的，像我們要占到50%－60%以上，相當于一半的收入，科研人員得自己想辦法，所以每年的壓力都很大。相比，高校對績效不那么敏感，只要完成年度任務，收入的很大部分就已經(jīng)有保障了。調(diào)研的時候，我也說，這就是為什么這些年中科院的一些人才都跑到高校了?！?葛永剛說。
這次間接經(jīng)費比例提升，意味著科研人員可以從項目經(jīng)費中拿到更多的績效——這對于收入較低的、尤其是從事純理論研究項目的科研人員是個喜訊。
公平地說，績效在補充科研人員收入、激勵科研方面起過助推作用。
“特別是在20年前，在中國科技發(fā)展的初期，尤其在提高大家的積極性，解決基本生活方面，績效起到了一個很大的促進作用。那個時候因為漲工資不太容易，如果給全國的科研人員普漲工資的話，是需要非常慎重的，行政審批各方面的阻力也非常大。但從科研經(jīng)費里面提一定的績效，在短期內(nèi)是一個暫時的辦法，所以當時一直是這樣執(zhí)行的，特別是在科學院，可能走得比較快一點，步子比較大一點?！?strong> 戴希說，他2007年回北京工作，當時科學院的工資比高校普遍要高不少。
但時過境遷，績效和收入掛鉤，靠多爭取項目、多拿績效來提高收入，也會產(chǎn)生一些負面效應。
首先，績效比重過大帶來的考核壓力也促使科研人員尋求 “短平快穩(wěn)” 的項目，不愿意從事不確定性高，失敗風險大，耗時較長的探索課題。這意味著項目多、經(jīng)費多，不見得能出大突破，大成果。
“因為個人收入直接跟申請的資金掛鉤，很多高校還以經(jīng)費多少來論英雄，這是完全不科學的。比如說搞數(shù)學研究的，就不需要那么多的經(jīng)費，但不妨礙做出世界一流水平的工作。這就有可能造成有人實際科研方面不需要那么多錢，但為了提高收入，或者維持在學校的地位，非要申請那么多錢，造成科研經(jīng)費的浪費?！?戴希說。
此外，在中國，部分科研人員收入過高，不同主管部門、地區(qū)、學科、單位收入差距問題也已經(jīng)引起了很多關(guān)注?！安换脊讯疾痪?的問題在科研界照樣存在，而講究績效可能加重了這種差距。
從《第四次全國科技工作者狀況調(diào)查報告（2017）》看，2016年科研人員東部地區(qū)的收入均值為10萬以上，超過中、西部地區(qū)約2萬。
據(jù)人力資源和社會保障部原副部長何憲今年發(fā)表的研究，某省部門直屬科研單位一共20家，“2018年績效工資水平最高的省環(huán)境科學研究院為人均30.65萬元，最低的省血吸蟲病防治研究所為5.94萬元，差別近6倍?！?nbsp;相比之下，高校間差距較小，“該省直屬高校82家，2018年平均績效工資最高的學校為10.07萬元，最低的學校為5.75萬元，差別為1.75倍?！?/span>
“名義上的工資，中國大學的教授是很低的，但這兩年績效不斷的增加，現(xiàn)在很多中國收入高的地方，工資已經(jīng)超過香港了，如果早10年、20年的話，這是不可想象的事情?！?戴希說。
孫玉濤認為，績效工資管理可能有一個下限和上限的問題——
“下限是要保障大家有一個相對比較體面的收入，如果一些知名大學的教授薪水很低，需要靠大學的聲譽到外面去掙錢，可能（說明）是這個體系不那么完善?！?孫玉濤說，“上限的問題，我覺得國家給工資帽也有一定道理——項目弄的越多，提的間接費越多，可能失去了科學研究本身的意義。提間接費一個基本依據(jù)是對智力勞動的補償，但這個補償不是無限的，應該有一定的測算依據(jù)?！?/span>
也許是為了防止績效拿太多，《意見》也作了 “合理核定績效工資總量” 的相關(guān)規(guī)定，調(diào)整績效工資水平需要得到主管部門審批，報人力資源社會保障、財政部門備案。而審批綜合考慮的方面包括了 “激發(fā)科技創(chuàng)新活力、保障基礎(chǔ)研究人員穩(wěn)定工資收入、調(diào)控不同單位（崗位、學科）收入差距等因素”。
項目績效是一種激勵機制，可一旦和收入掛鉤，變成績效工資，就弱化了原本的角色定位，在一些研究者看來，這造成了麻煩。
“現(xiàn)行的崗位績效工資制度，把績效獎勵和績效工資混淆，把所有單位都搞成了績效工資，績效工資在工資中的比重占到了一半以上，這不適合一般的事業(yè)單位，也不適合一般的科研單位。” 何憲在上述研究中寫道。
他建議，直接產(chǎn)生經(jīng)濟效益的單位和工作比較適合搞績效工資，而普通的事業(yè)單位和工作比較適合搞績效獎勵；對一般事業(yè)單位來說，不是搞績效工資，而是在績效考核基礎(chǔ)上的適當獎勵，且績效獎勵一般在10%以內(nèi)即足夠。
“績效工資只能作為短期內(nèi)解決問題的一個臨時辦法，不能作為一個長久之計，變成一個永久性的解決問題的方法是不對的，應該把真正的固定工資份額提上來?！?戴希說。
戴希告訴《知識分子》，香港的高校一般發(fā)12個月的工資，申請到的經(jīng)費、科研的產(chǎn)出基本上只跟工資的增幅掛鉤，綜合考慮，平均每年約有3％的增長，除此之外跟工資是不掛鉤的；而美國是發(fā)9個月工資，剩下3個月是由科研經(jīng)費來負擔。
“美國滿打滿算績效工資跟固定工資是1:3的關(guān)系，相對就比較高了，但我們國內(nèi)這個比例就有點倒掛，有些地方我知道是績效部分的工資是大于基本工資的，在收入的組成方面，比例應該是不太合理的?！?strong> 戴希說。
那么，是否可以效仿國外，逐步將績效與工資脫鉤，普遍施行年薪制呢？多位人士對《知識分子》表示，這樣的做法并不容易。
首先，如果沒有了績效工資，虧空的部分誰來出？一些對國家財政依賴較重的單位，獨自籌資會出現(xiàn)困難。
“科學院現(xiàn)在這個體制，很多所是完全靠績效在維持的。如果把績效給拿掉的話，中科院一半以上的所可能就無法正常運行下去；有些所可能連人員工資都發(fā)不下去。所以這是一個很大的問題。當初是沿著這個路徑發(fā)展過來的，有路徑依賴。” 戴希說。
此外，由于不少科研院所和高校屬于事業(yè)編制，單獨提高這部分人群的基本工資可能不太公平且不容易推行。
“我們所說的體制內(nèi)的，包括教師、醫(yī)生等，整個薪酬水平是比較低的，我們這套薪酬體系是從計劃經(jīng)濟來的，想要做整體的調(diào)整，難度比較大。國家也得考量，如果說給科研人員的薪水太高，其他群體是不是有想法，比如國有企業(yè)的員工會怎么想？” 孫玉濤說。
從《第四次全國科技工作者狀況調(diào)查報告（2017）》看，高?？萍脊ぷ髡呙吭聫膯挝猾@得的收入平均為7431元，高于科研院所（6333元）、衛(wèi)生機構(gòu)（7016元）、大型企業(yè)（6014元）等單位的科技工作者。
盡管如此，在國內(nèi)一些高校、院系，為了吸引人才，已經(jīng)在實行某種意義上的年薪制。
《意見》提到，“在借鑒承擔國家關(guān)鍵領(lǐng)域核心技術(shù)攻關(guān)任務科研人員年薪制的經(jīng)驗，探索對急需緊缺、業(yè)內(nèi)認可、業(yè)績突出的極少數(shù)高層次人才實行年薪制。”
也就是，目前年薪制只限制在 “極少數(shù)高層次人才”。
“中國的高校情況非常復雜，跟國外不太一樣。國外比較好的學校教授跟一般學校的教授工資最多差個三倍，已經(jīng)非常大了，不會超過三倍。中國的話，我知道的有的收入高的學校和收入低的學校差距遠遠超過10倍。所以如果是做一個統(tǒng)一的政策，很難說這個政策適用于所有的地區(qū)、所有的學校，因為差異太大。” 戴希說。
“不太可能說一下子把薪酬體系跟國外接軌，我們和很多發(fā)達國家不在同一個發(fā)展階段，效率優(yōu)先兼顧公平仍然是基本準則。工資改革可能是一個漸進的過程，科研經(jīng)費里面做一些補償，也是權(quán)宜之計?！?孫玉濤說。
“從我自身的直接感受來說，在目前的框架下，這個政策至少是解決了我們的一些燃眉之急。” 陳學雷說。
可以預料的是，改革還會繼續(xù)深化下去。
制版編輯 | 盧卡斯
