即將付諸表決的《美國創(chuàng)新與競爭法案》，對中美意味著什么？｜ 觀點
● ● ●
過去的一個多月，美國參議院緊鑼密鼓，各種法案接連上演，令人目不暇接。先是《無盡前沿法案》引起了廣泛關注，然后話鋒一轉，《美國創(chuàng)新與競爭法案》又成了焦點。這些法案牽扯到未來中美之間的競合關系，更加牽動我們這些炎黃子孫的神經(jīng)。
那么，《美國創(chuàng)新與競爭法案》是怎么來的？有哪些主要內容？這個法案會最終通過參眾兩院的投票并被拜登簽署成為法律嗎？一旦通過立法，它會對中美在關鍵技術領域以及科研上的競爭與交流帶來什么樣的影響？
以下是筆者的解讀與分析。一孔之見，就教于方家。
《無盡前沿法案》突然生變
2021年4月20日，美國參議院多數(shù)黨領袖 Charles Schumer 與共和黨參議員 Todd Young 共同提出的《無盡前沿法案》（Endless Frontier Act of 2021），送交參議院商務、科學與交通委員會討論。5月12日，該委員會以24比4的投票結果，通過了《無盡前沿法案》修訂案，提交參議院全體討論。
該法案的最大獲益者是美國科學基金會（NSF，National Science Foundation）。法案要求NSF在未來關注人工智能與機器學習、高性能計算、半導體、量子信息科學與技術等十大關鍵技術領域。
為此，要求成立新的NSF技術與創(chuàng)新學部，在2022-2026財年，向該學部投入290億美元。其中，95.7億美元用于大學技術中心和創(chuàng)新機構進行關鍵技術重點領域相關的研究；52.2億美元用于獎學金、學術獎金等支持人力資源開發(fā)的項目；40.6億美元用于與NIST合作，推動學術機構的技術轉移；29億美元用于與NIST合作建立與運行合作平臺；43.5億美元用于用于關鍵技術的研發(fā)活動；余下29億美元用于NSF內部各學部和部門之間的協(xié)調工作。
根據(jù)該法案，NSF傳統(tǒng)部門也有所斬獲。這些部門未來5年將獲得總額520億美元的預算，2022-2026財年獲得的份額是90億、96億、103億、111億和120億美元。與目前每年85億的預算相比，5年增量總和達到95億美元。
此外，《無盡前沿法案》還建議未來五年向能源部投入160億美元，支持能源部下屬的國家實驗室的研究與開發(fā)，以及保障上述關鍵技術領域里與能源相關供應鏈的措施。
《無盡前沿法案》強調研究安全問題。該法案要求在NSF成立研究安全和政策辦公室，負責協(xié)調NSF的所有研究安全政策問題，共同制定旨在支持知識產(chǎn)權保護、限制不當影響力和支持本土人才發(fā)展的舉措，包括確定包含敏感信息的研究領域，以及相關個人背景調查等。該法案禁止聯(lián)邦科學機構的雇員以及所有得到NSF資助的研究人員參與中國等幾個國家的政府人才招聘計劃。
參議院行動非常神速。五天之后的5月17日，美國參議院以86贊成11反對，通過了結束《無盡前沿法案》討論的動議。根據(jù)程序，該法案將付參議院全體投票表決。攜兩黨共同提出之勢，《無盡前沿法案》獲得參議院投票通過指日可待，前途一片光明。白宮迅速發(fā)表聲明，稱 “該法案與拜登總統(tǒng)的設想是一致的，即為美國建設一個更加強大更加包容的創(chuàng)新引擎，通過增加對科學研究、商業(yè)化和制造業(yè)的投入來強化美國的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng) [1]。”
如果《無盡前沿法案》盡快獲得參議院通過，這將會是一個兩黨通力合作推動立法程序的范例。筆者在5月17日在《知識分子》發(fā)表的《且慢，美中科技關系的 “鐵幕降落” 言之過早》一文中，對這個提案最終通過立法的前景做了非常樂觀的估計?！稛o盡前沿法案》距離通過參議院投票，似乎僅有一步之遙。
然而，計劃總是趕不上變化。剛剛過了一天，出乎意料的變化就發(fā)生了。
5月18日，Schumer推出了一個新的替代案，即《美國創(chuàng)新與競爭法案》（United States Innovation and Competition Act of 2021），用以取代《無盡前沿法案》。
這個新的替代案迅速引起了參議院的熱烈討論，該院撤回了美國參議院商務、科學與交通委員會提出的《無盡前沿法案》修正版本，改為討論Schumer提出的新替代案。
作為《無盡前沿法案》的替代案，《美國創(chuàng)新與競爭法案》并非是對前者的顛覆。事實上，這個替代案是在前者的基礎上，像滾雪球似的迅速膨脹，不僅捆綁了另外兩個正在討論中的參議院法案，而且包含了其它一些重大的投資和立法考量。《美國創(chuàng)新與競爭法案》進一步強化了《無盡前沿法案》提出的在科技領域贏得與中國的競爭的目標，而且從科技領域擴展到了產(chǎn)業(yè)政策、貿易政策和外交政策等。
這個新的替代案涉及了超過六個參議院專業(yè)委員會，其所提出的投資和政策措施，目的只有一個：保持或達成美國在科技方面的全球領先地位，全面應對來自中國的挑戰(zhàn)，并取得競爭的勝利。
共和黨參議員Young曾經(jīng)對媒體直接稱《無盡前沿法案》為 “中國法案”（the China Bill）。這份新出爐的《美國創(chuàng)新與競爭法案》，更是一次不折不扣的、更加全面的用以抗衡中國的立法努力。Schumer稱，這項兩黨立法是六個以上參議院委員會合作的產(chǎn)物，幾乎所有參議院成員都參與其中。
按照Schumer的說法，該法案“將快速提升美國的競爭力，是幾代人以來對美國創(chuàng)新和制造業(yè)最重要的政府投資之一”。 “這項立法將使得美國在半導體等關鍵技術方面贏得與中國等國家的競爭，將在美國國內創(chuàng)造高薪的就業(yè)機會，并有助于強化我們國家的經(jīng)濟和國家安全?！盨chumer說。[2]
《美國創(chuàng)新與競爭法案》主要內容
Schumer提出的《美國創(chuàng)新與競爭法案》[3]，除了《無盡前沿法案》修訂版提出的在NSF設立技術與創(chuàng)新學部、在未來五年內為NSF撥款810億美元（其中包括給新成立的學部分配290億美元）、五年內撥款100億美元由商務部主導成立10個區(qū)域技術創(chuàng)新中心等措施之外，又增加了撥款527億美元用于提升國內半導體制造產(chǎn)業(yè)，撥款15億美元用于5G創(chuàng)新等內容。
該法案還提出了一些具體的政策措施，以應對來自中國的挑戰(zhàn)，包括擴大與加強美國與盟國的合作，努力削弱中國在美國大學里的政治影響力，應對諸如IP盜竊之類的掠奪性經(jīng)濟手段等。該法案要求對總統(tǒng)每年認定的支持或參與網(wǎng)絡攻擊或者破壞美國網(wǎng)絡安全的外國實體或個人進行制裁，其矛頭也指向中國。
《美國創(chuàng)新與競爭法案》長達1400頁，包括以下六項主要內容：
A篇·芯片和開放式無線電接入網(wǎng)(O-RAN) 5G緊急撥款
由美國財政部負責實施，包括建立三個基金，涉及500多億美元的投資：
1. “美國半導體生產(chǎn)激勵基金”，用以執(zhí)行《2021年國防授權法》的第9902和9906條款。9902條款規(guī)定聯(lián)邦政府可向相關實體提供財政援助，以激勵對美國本地設施的投資，如半導體制造、組裝、測試、先進封裝或研發(fā)的設備。9906條款規(guī)定總統(tǒng)應在國家科學技術理事會下設置與美國在微電子技術與創(chuàng)新方面的領導地位與競爭力相關的分委會，在美國商務部成立半導體技術中心、設立先進封裝技術計劃，在美國國家技術與標準局（NIST，The National Institute of Standards and Technology）設立微電子技術研究計劃以及設立美國制造研究機構等。2022-2026財年將為該基金撥款240億、70億、63億、61億和68億美元。
2. “美國半導體生產(chǎn)激勵國防基金”，用以支持國防部和情報界特殊需求的研究與開發(fā)工作，以及開發(fā)人力資源等活動。2022-2026財年每年為該基金撥款4億美元。
C篇·《戰(zhàn)略競爭法案》（STRATEGIC COMPETITION ACT OF 2021）
該法案是為了與中國競爭而量身定做的，已經(jīng)以21:1的壓倒性優(yōu)勢在參議院的外交委員會通過，其基本內容為利用外交手段來遏制中國。比如，法案建議授權美國國務院向遭遇全球供應鏈多樣化和管理問題的美國企業(yè)提供協(xié)助，在未來五年里提供數(shù)億美元的資助，用以建立數(shù)字鏈接和網(wǎng)絡安全伙伴關系，幫助各國擴展數(shù)字基礎設施并加強網(wǎng)絡安全；建立抗擊中國影響基金等。
法案重申美國與四國機制（美日印澳）和亞太伙伴在有關問題上密切合作的愿望，包括技術合作、軍事合作、臺灣問題、經(jīng)濟制裁等；關注人權問題；要求調查中國國有企業(yè)竊取知識產(chǎn)權和強迫技術轉移的情況，調查中國政府補貼企業(yè)的情況，調查美國金融市場里的中國企業(yè)從事危害美國國家安全和相關人權的情況；要求美國制定戰(zhàn)略，與中國和俄國一起控制軍備。
D篇·國家安全與政府事務委員會的規(guī)定
為了確保本土的制造能力，要求所有聯(lián)邦機構審查當前政府采購計劃，要求聯(lián)邦基礎設施財政資助計劃內的所有項目使用美國生產(chǎn)的鋼鐵、制成品和建筑材料；要求國土安全部、衛(wèi)生與公共服務部和退伍軍人事務部與國內生產(chǎn)商簽訂長期合同，以生產(chǎn)個人防護設備，應對公共衛(wèi)生緊急事件。該法案禁止聯(lián)邦機構購買中國的無人機系統(tǒng)，禁止在政府設備上使用TikTok，要求國土安全部編寫有關國家關鍵基礎設施風險的報告，并制定國家關鍵基礎設施彈性策略以應對風險。
在網(wǎng)絡與人工智能方面，要求管理和預算辦公室（OMB，the Office of Management and Budget）制定在政府中使用人工智能的原則和政策，授權網(wǎng)絡安全和基礎結構安全局局長與國家網(wǎng)絡安全主任經(jīng)協(xié)商可宣布發(fā)生重大事件，并協(xié)調資產(chǎn)響應行動以減輕事件影響；建立網(wǎng)絡響應和恢復基金，以進行協(xié)調、響應和恢復工作。
E篇·《應對中國的挑戰(zhàn)法案》（MEETING THE CHINA CHALLENGE ACT OF 2021）
這個針對中國的法案由參議院的銀行、住房和城市事務委員會兩黨聯(lián)合提出。法案建議美國總統(tǒng)利用一切權力對中國政府、個人或政府擁有或控制的實體所涉及的非法行為實施制裁，制裁對象為支持網(wǎng)絡攻擊或以其他方式損害美國網(wǎng)絡安全以及參與竊取美國商業(yè)機密活動的外國實體與個人。
此外，法案明確為保護人權而實施出口管制是美國的政策，要求商務部長審查出口管制物品清單，并決定是否有必要采取更多的出口管制措施。法案還要求總統(tǒng)報告參與存在人權相關問題的中國國有企業(yè)，評估這些企業(yè)在過去5年中是否獲得了美國政府的任何財政援助。
F篇·其他事務
法案還要求申請衛(wèi)生與公共服務部（HHS）生物醫(yī)學研究資金的研究人員披露參加外國人才計劃的信息；要求HHS以及美國國家衛(wèi)生研究院等部門采取措施，確保涉及人類基因組信息測序和敏感信息收集的生物醫(yī)學研究的安全，避免造成國家安全問題的風險。
法案要求在小學和中學教育系統(tǒng)建立一項新的競爭性贈款計劃，強化面向高中生的高等教育和STEM教育。在高等教育系統(tǒng)內，為設立孔子學院的大學設置透明度要求，確保學校與孔子學院的協(xié)議保護學術自由。此外，要求高等教育機構披露與外國政府或實體的協(xié)議合同內容。
《美國創(chuàng)新與競爭法案》在參議院引起廣泛的討論，對該發(fā)案的修正提案，就多達幾百條，參議院對這些修正案經(jīng)過了超過20多次的記名或者口頭表決。一些新的內容被加入到該法案之中。比如，修正案要求倍增美國國防部下屬的國防高級研究計劃署（DARPA，Defense Advanced Research Projects Agency）的預算，獲得無異議通過。
《美國創(chuàng)新和競爭法案》的立法前景
顯然，盡管《美國創(chuàng)新和競爭法案》的焦點仍然是關鍵核心技術與科學研究，但其動用的政策工具已經(jīng)大大超出了科技政策與產(chǎn)業(yè)政策的范圍。
現(xiàn)在的法案，是一個試圖動用多種手段，包括產(chǎn)業(yè)的、科技的、軍事的、外交的、貿易的，來應對中國挑戰(zhàn)的嘗試。這個冗長的法案試圖提供一個一攬子解決方案，以求得在未來與中國的競爭中取得勝利。
下面是幾個值得關注的要點：
第一，這是個大政府思維的法案，即通過要求政府擴大對于產(chǎn)業(yè)和科技發(fā)展的投資作為手段，來取得創(chuàng)新和競爭的優(yōu)勢地位。
一方面，以往的歷史經(jīng)驗表明，增加政府對研發(fā)（R&D）的投入會帶來更多的科技成果，提高國家的競爭力。這是二戰(zhàn)以來美國科學政策的主要思路，也是美國在冷戰(zhàn)期間為了取得與蘇聯(lián)的競爭優(yōu)勢而屢試不爽的手段。
冷戰(zhàn)結束后，中國快速崛起。而中國的經(jīng)濟發(fā)展和科技進步也是伴隨著R&D投入的飛速增長所取得的。據(jù)統(tǒng)計，1995年到2018年，中國R&D投入年均增長超過15%，而同期美國R&D投入的平均增長只有3% [４]。這一差距無疑給美國政客們敲響了警鐘。
另一方面，對于產(chǎn)業(yè)政策而言，政府大量投入技術發(fā)展和商業(yè)化，在美國歷來存在爭議。爭議的焦點是，政府干預市場，就成了由政府來選擇贏家和輸家（picking winners and losers），而不是由市場競爭來做出選擇了，這與篤信自由放任的市場經(jīng)濟的美國傳統(tǒng)是相悖的。特別是，反對政府干預市場一直是共和黨的政策主張。法案提出的振興美國半導體行業(yè)的520億緊急撥款（其中相當部分用于政府對半導體產(chǎn)業(yè)的補貼）獲得了共和黨的支持，是值得關注的轉變。
第二，這個法案強調知識產(chǎn)權保護和網(wǎng)絡安全，其目的在于防止美國的技術外流。法案將針對盜用知識產(chǎn)權和破壞網(wǎng)絡安全的制裁手段具體化了。法案還禁止聯(lián)邦雇員參與中國的人才引進計劃，并禁止參與中國人才引進計劃的研究人員申請聯(lián)邦研究經(jīng)費。由于尚在立法階段，法案的實施細則尚不清楚。但無疑，如果這一法案通過的話，那么這些相關規(guī)定，應當是中國有關學者重點研究的內容。搞清楚紅線在哪里，才能做到有理有據(jù)，知己知彼。
第三，法案反復強調的人權和價值觀，是攻心之策。如同美蘇冷戰(zhàn)期間美國高舉人權、民主大旗最終贏得理念之爭一樣，法案提出人權問題等，體現(xiàn)了中美兩國的在治國理念上的巨大分歧，也是美國團結與自己意識形態(tài)相似的盟國，以達到孤立中國的之目的的手段。然而，與前蘇聯(lián)不同的是，中國并沒有堅定輸出自己的社會制度和意思形態(tài)，而只是堅持走自己認定的最適合自己發(fā)展的道路。西方在意識形態(tài)上感受到的威脅，與冷戰(zhàn)時代不可同日而語。因此，在價值觀上，該法案的著力點并不多。
第四，法案仍然沿用了出口管制和技術遏制等冷戰(zhàn)期間的政策法寶。在美蘇冷戰(zhàn)期間，美國就依據(jù)《出口管制法》，并通過輸出管制統(tǒng)籌委員會（CoCom，Coordinating Committee for Multilateral Export Controls，簡稱巴統(tǒng)），集結主要發(fā)達國家，反復祭出出口控制和技術轉讓限制的手段，來防止產(chǎn)業(yè)技術外流蘇聯(lián)。
例如，里根執(zhí)政期間，美國對蘇聯(lián)的出口管制就涵蓋了大型船舶設備、太空設備、超導材料、機器人及相關設備、油氣開采技術、網(wǎng)絡信號處理軟件、圖像處理、人工智能、計算機輔助設計技術、電子通信設備與技術等尖端技術。盡管中美競爭還不至于達到當年美蘇冷戰(zhàn)的程度，但雙方劍拔弩張的態(tài)勢已經(jīng)形成，美國強化出口管制手段，也是意料之中的事兒。
第五，表面看來，《美國創(chuàng)新和競爭法案》對中國直接點名，無論如何不是善意的表達。不過，換一個思路，對于法案的那些條文，如果把“中國”換成 “外國”，就不會顯得那么令國人難以接受了。事實上，法案的表達方式，體現(xiàn)了美國制定公共政策的文化傳統(tǒng)。根據(jù)政策過程理論，新的公共政策起源于議程設定，而公共政策議程設定的一個重要來源，就是發(fā)生社會危機。
因此，渲染乃至夸大社會危機，往往有利于推動針對政策議程快速完成政策設計，并進入立法程序。從這個意義上，這個仍在立法討論階段的《美國創(chuàng)新和競爭法案》把中國作為靶子，也是政客們強調危機感，以達到立法目的的一個手段，沒有必要過度解讀。
中美成為公開的競爭對手，對于雙方而言，未見得是壞事。一般而言，對于國家也好，一個組織也好，個人也好，當自己感受到威脅的時候，往往會激發(fā)內在的潛力，爆發(fā)出令人吃驚的能量。中美互為對手，只要堅持不松懈，雙方都有可能獲得加速進步。從這個意義上說，對于公開的競爭，應該持歡迎態(tài)度。
就立法前景而言，隨著《無盡前沿法案》滾雪球似的迅速膨脹成為《美國創(chuàng)新和競爭法案》，新法案順利完成立法程序的難度也在加大?！睹绹鴦?chuàng)新和競爭法案》在參議院提出后，短短幾天內，就收到幾百個修正案提案。有一些提案，特別是共和黨參議員的提案，得到了民主黨的支持，納入法案之中。
法案最終的修訂案還沒有出籠，但可以預見的是，最后的定稿將是一個妥協(xié)的產(chǎn)物。
一方面，占據(jù)微弱多數(shù)地位的民主黨亟需共和黨參議員的支持，以盡快通過這個法案，因而會默許共和黨人的一些主張。另一方面，共和黨人也需要盡可能多地讓法案納入自己更多的提案，以便通過搭便車的方式，讓自己的主張變成法律。畢竟，共和黨的那些提案如果單獨立案，未見得能獲得參議院通過。
攻防之間，一來一往，使得《美國創(chuàng)新和競爭法案》在參議院的討論變得艱難繁瑣，未能實現(xiàn)Schumer預期的進度。Schumer在5月25日參議院致辭中說，沒有理由不能在本周內（即5月底）通過這個法案，因為構成《美國創(chuàng)新和競爭法案》的核心的部分，即《無盡前沿法案》和《戰(zhàn)略競爭法案》在各自的參議院委員會都以壓倒性多數(shù)獲得通過，這種在重大立法方面兩黨的通力合作是少見的，法案也已吸收了數(shù)十項修正案。[5]
然而，盡管Schumer極力推動法案在5月27日參議院投票表決，但由于共和黨人要求更充裕的討論時間，延宕了的投票的進行。為此，Schumer表示，他將在6月8日參議院復會后再次推動投票表決。
若參議院6月復會后順利表決通過這個法案，戰(zhàn)場將轉入眾議院?，F(xiàn)在的問題是，眾議院并沒有與《美國創(chuàng)新與競爭法案》相應的提案，基本上要從頭開始，眾議院的議員們還會有新的修訂案，還要再走一遍兩黨協(xié)商、討論、爭論、妥協(xié)的程序。如果兩院通過的版本有差異，還需要兩院協(xié)商，整個過程耗時而繁瑣。
不過，這個法案的基本精神獲得了兩黨的共同支持。雖然在法案條文的枝節(jié)上仍然會有爭論，但由于在法案的主要內容上，兩黨共識大于分歧，這個法案最終立法，仍然是非?？赡艿?。
《美國創(chuàng)新和競爭法案》與中美科技交流的前景
筆者5月17日在《知識分子》發(fā)表的《且慢，美中科技關系的 ‘鐵幕降落’ 言之過早》一文引發(fā)很多不同意見。批評者大多不認同筆者 “中美科技交流學術 ‘鐵幕’ 來臨為時尚早” 的觀點，認為鐵幕早已落下，甚至很多人歡迎鐵幕的降落。不得不說，這一方面反映了大家對中美科技交流的重視，另一方面也顯示了多年的快速發(fā)展帶給中國知識分子的自信心。
要評價是否 “鐵幕” 已經(jīng)來臨，需要對 “鐵幕” 的含義有一個共同的認識。筆者在文章里明確表示，“鐵幕” 意味著中美科技將徹底脫鉤，而盡管《無盡前沿法案》一定會在某種程度上對中美學術交流造成多種障礙，但輕言徹底脫鉤仍然為時尚早。
而新出爐的《美國創(chuàng)新和競爭法案》繼承了《無盡前沿法案》的所有主要內容，并捆綁了其它針對中國的法案，有些新納入的條文關于遏制中國的措辭甚至更為嚴厲。
可以預計的是，《美國創(chuàng)新和競爭法案》若通過并實施，中美科技交流一定會受到更多限制，造成一定的負面效應。至于這個負面效應究竟有多么嚴重，是否到了 “鐵幕落下” 和 “完全脫鉤” 的程度，現(xiàn)在做出精確判斷還為時過早，我們不妨讓子彈再飛一會兒，等法案的具體實施細則出臺再做評估。
但筆者仍然認為，未來幾年內中美科技交流 “完全脫鉤” 是極端不可能的。我們不妨把科技交流分為技術交流和科學交流兩個層面來看待這個問題。
首先，從技術層面上看，由于未來產(chǎn)業(yè)領域中美全面競爭的態(tài)勢，兩國的技術交流會受到很大的影響。但是，兩國經(jīng)濟的相互依賴，并沒有因為近年的貿易戰(zhàn)和雙方關系的交惡而煙消云散。這種經(jīng)濟的互補性，仍然為技術交流保留的巨大的空間。
既然中美兩國在走向全面競爭，互相視為對手，那么，在產(chǎn)業(yè)政策上采取一切措施力圖保持自己在關鍵技術上的領先地位，并延緩落后一方追趕腳步，是一種理性選擇。美國的這個法案就是要達到這樣的效果。相信在中國領先的關鍵技術領域，中國也會基于理性選擇而采取類似的策略。盡管美國仍然在總體上保持著技術上的領先，但在不少關鍵技術領域，中國已經(jīng)非常接近乃至超越了美國。
在過去二三十年全球化的浪潮中，技術轉移與技術合作達到了空前規(guī)模，尖端工業(yè)品所涉及的技術和生產(chǎn)工藝，往往來自不同的國家。比如，中國的華為、中興和美國的高通和Intel，都擁有數(shù)量不小的5G技術的核心專利。這種你中有我、我中有你的現(xiàn)狀，也決定了技術交流在未來很難完全斷絕。
《美國創(chuàng)新和競爭法案》希望重塑關鍵技術和尖端技術的產(chǎn)業(yè)鏈，把高技術產(chǎn)品的生產(chǎn)拉回美國。然而，多年的全球化已經(jīng)形成了較為固定的產(chǎn)業(yè)分工，而中國具備了世界上最完整的制造業(yè)供應鏈。這是中國最引以為自豪的成就之一。
把尖端技術領域的制造業(yè)拉回美國，并不是簡單地通過投資建廠就可以實現(xiàn)的。用戶群的建立與維護、與原料供應商的聯(lián)系、足夠數(shù)量的技術工人的培養(yǎng)、工藝流程的協(xié)作等等，都需要時間來養(yǎng)成。建立產(chǎn)業(yè)供應鏈不是一朝一夕就可以完成的。同樣地，打破供應鏈也并不容易。從這個意義上說，就算中美產(chǎn)業(yè)真的脫鉤，可能也需要數(shù)年甚至十數(shù)年的時間才能實現(xiàn)。而只要脫鉤沒有實現(xiàn)，技術交流就不可避免。
在技術層面，《美國創(chuàng)新和競爭法案》所建議的政策措施，不論是出口管制以試圖達成技術遏制，還是防堵政策漏洞以避免知識產(chǎn)權流失，基本還是防御性的，而不是進攻性的。這與當年限制日本的廣場協(xié)議有很大不同。作為中國而言，不必過度反應。中國按照既有的戰(zhàn)略走下去，在現(xiàn)有基礎上實現(xiàn)進一步的技術跨越，還是大有可為的。
其次，從科學研究交流層面看，盡管該法案禁止參加中國的人才計劃的研究者獲得美國聯(lián)邦研究經(jīng)費，但并未如自媒體傳說的那樣，禁止參加中國科研項目的研究人員獲得聯(lián)邦研究資助。事實上，中美在共同面對全球氣候變遷、能源和減排等可持續(xù)發(fā)展主題領域，仍然有著巨大的合作前景。
即便是當年美蘇更為激烈對抗的年代，美蘇兩國的科技交流與合作也從未完全中斷，兩國在航天領域的合作還是卓有成效的，兩國的科技與文化交流，不僅增進了相互了解與信任，而且起到了科技外交（science diplomacy）的作用，促進了兩國間的科技合作 [7]。美蘇兩國在冷戰(zhàn)期間尚且保留了一定規(guī)模的科技交流，中美兩國更沒有必要輕言科技交流徹底脫鉤。
就算這個法案得以實施，絕大多數(shù)科技交流渠道仍然是暢通的?，F(xiàn)代通訊手段給科學家之間的正式學術交流（通過期刊正式發(fā)表論文）和非正式交流（通過參加參訪、會議研討、非正式會面、書信來往等）帶來了極大的便利，節(jié)省了時間，提高了效率。中美之間訂閱紙本書刊訂閱、投稿與發(fā)表論文、檢索文獻數(shù)據(jù)庫、參加學術會議（線上和線下）、參觀訪問學術單位、互通電子郵件等等，并不在這個法案禁止的范圍之內。
換一個角度思考，或許《美國創(chuàng)新與競爭法案》對于中美科技交流未見得全是負面效果。至少，這個法案較之以往更加明確地界定了中美交流與競爭的邊界。在邊界清晰、有法可依的前提下，避免了模糊地帶帶來的困惑和顧慮，雙方的交流會有可能變得更為直接和有效。比如，禁止申請聯(lián)邦科技經(jīng)費，只針對那些參加中國人才計劃的研究人員。根據(jù)這個法案文本，參與中國的科研項目，并不在被禁止之列。
總之，對于《美國創(chuàng)新與競爭法案》可能對中美科技交流帶來的沖擊，我們不妨稍安勿躁，靜觀其變。筆者的基本判斷是，未來的中美科技交流或許會暗淡下來，但應該不至于演化成為鐵幕下的至暗時刻。
制版編輯 | 盧卡斯
