且慢，美中科技關(guān)系的 “鐵幕降落” 言之過(guò)早 ｜ 觀點(diǎn)
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近日，美國(guó)參議院專門委員會(huì)通過(guò)《無(wú)盡前沿法案》，其中限制中國(guó)相關(guān)科研項(xiàng)目的條款令華人學(xué)界憂心。有文章分析，該法案的通過(guò)意味著中美間 “學(xué)術(shù)鐵幕” 的落下，會(huì)重創(chuàng)中美間的學(xué)術(shù)合作。是否如此？
東華盛頓大學(xué)教授李寧長(zhǎng)期研究美國(guó)科技政策，在本文中，他詳細(xì)解讀了該法案的含義和其可能對(duì)中美科技交流的影響。
撰文 | 李寧（東華盛頓大學(xué)公共管理學(xué)教授）
責(zé)編 | 王一葦
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中美競(jìng)爭(zhēng)日趨白熱化。位居世界頭號(hào)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)一個(gè)多世紀(jì)的美國(guó)，近年來(lái)越來(lái)越明顯感受到中國(guó)追趕的腳步和挑戰(zhàn)。甚至在某些技術(shù)領(lǐng)域，美國(guó)已自認(rèn)漸落下風(fēng)。對(duì)此，美國(guó)并不想束手就擒，拱手讓出世界頭號(hào)寶座。在這個(gè)實(shí)施兩黨政治體制的國(guó)度，涉及大多數(shù)公共政策話題的時(shí)候，兩黨互項(xiàng)攻擊，互項(xiàng)掣肘。不過(guò)，從特朗普到拜登，盡管實(shí)現(xiàn)了政黨輪替，但對(duì)華政策方面，并沒(méi)有明顯的轉(zhuǎn)向，國(guó)會(huì)的共和黨和民主黨議員們也表現(xiàn)出難得的一致立場(chǎng)。旨在提升美國(guó)科技競(jìng)爭(zhēng)力以應(yīng)對(duì)中國(guó)挑戰(zhàn)的《無(wú)盡前沿法案》的提出，就是兩黨共同努力的結(jié)果。
2021年5月12日，美國(guó)參議院商務(wù)、科學(xué)與交通委員會(huì)（Committee on Commerce, Science, and Transportation）以24比4的投票結(jié)果，通過(guò)了《無(wú)盡前沿法案》（Endless Frontier Act）。該法案將在下禮拜交付參議院討論，最快可以在月底前進(jìn)行參議院全體投票表決。
《無(wú)盡前沿法案》通過(guò)美國(guó)參議院專門委員會(huì)的投票，在中國(guó)引起很大反響，尤其是對(duì)于很多關(guān)心中美競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)的政界、商界人士和知識(shí)分子，特別是專門研究中美科技政策走勢(shì)的學(xué)界同仁而言。
這個(gè)《無(wú)盡前沿法案》究竟是怎么回事兒？它對(duì)于中國(guó)的政商學(xué)界為何會(huì)有這么大的沖擊？它會(huì)給未來(lái)的中美科技交流帶來(lái)什么樣的影響？
《無(wú)盡前沿法案》，最早是在特朗普?qǐng)?zhí)政的2020年，由美參院民主黨領(lǐng)袖 Chuck Schumer、共和黨參議員 Todd Young 等人提出的，經(jīng)過(guò)討論醞釀，于2021年4月20日，正式提交參議院審議（編號(hào)：S.1260）。
該法案的主要內(nèi)容有：
1
在美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)（NSF，National Science Foundation）設(shè)立技術(shù)和創(chuàng)新學(xué)部 （DTI，Directorate for Technology and Innovation）；
2
創(chuàng)建區(qū)域技術(shù)中心計(jì)劃（a regional technology hub program）；
3
要求針對(duì)經(jīng)濟(jì)安全、科學(xué)、研究、創(chuàng)新、制造業(yè)和創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)制定戰(zhàn)略并建立報(bào)告體系；
4
設(shè)立一個(gè)加強(qiáng)關(guān)鍵行業(yè)供應(yīng)鏈韌性的計(jì)劃（a critical supply chain resiliency program）；
5
其它目的。[1]
這個(gè)法案的石破天驚之處，在于它涉及的五年期經(jīng)費(fèi)總額超過(guò)了1100億美元。其中，僅僅上述第一項(xiàng)，即在NSF成立技術(shù)與創(chuàng)新學(xué)部，就占去了整整1000億美元。按五年平均，就是每年200億美元的體量，是NSF每年現(xiàn)有大約85億美元預(yù)算的2.35倍。
如此巨額的經(jīng)費(fèi)將用于新成立的技術(shù)與創(chuàng)新學(xué)部計(jì)劃集中發(fā)展的10個(gè)關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域，包括人工智能，先進(jìn)材料，量子科技等。
要注意的是，根據(jù)該法案的文本，這1000億美元并不是平均到每一年，而是從2022財(cái)年到2026財(cái)年按照50億，100億，200億，300億，350億遞增。
無(wú)論如何，一個(gè)聯(lián)邦部門的經(jīng)費(fèi)獲得翻番式的增加，是很不尋常的。多年來(lái)，NSF的預(yù)算一直沒(méi)有大幅度成長(zhǎng)。例如，2002年通過(guò)的《NSF授權(quán)法》（NATIONAL SCIENCE FOUNDATION AUTHORIZATION ACT OF 2002）規(guī)定，2003-2027財(cái)年，NSF預(yù)算從55億增加到98億美元。但這些計(jì)劃中的預(yù)算并沒(méi)有兌現(xiàn)，實(shí)際上2007年NSF的預(yù)算只達(dá)到59億。[2] 對(duì)于近些年來(lái)飽受科研經(jīng)費(fèi)不足之苦的學(xué)界，無(wú)疑是久旱逢甘雨。
法案一經(jīng)提出，就獲得美國(guó)大學(xué)聯(lián)合會(huì)（AAU，Association of American Universities）的高度贊揚(yáng)。AAU協(xié)會(huì)主席 Barbara R. Snyder 說(shuō)：“對(duì)NSF的大量投資將確保美國(guó)處于全球科學(xué)進(jìn)步與創(chuàng)新的第一線 [3]。”
不過(guò)，科技界和政界也出現(xiàn)了一些不同意見(jiàn)，比如有人主張這么大的經(jīng)費(fèi)應(yīng)該通過(guò)已有的分散在各個(gè)政府部門的專門項(xiàng)目來(lái)進(jìn)行分配，而不是集中于一個(gè)新成立的部門。
這份法案的名字略含詩(shī)意。它源于1945年的一份著名報(bào)告《科學(xué): 沒(méi)有止境的前沿》（Science，the Endless Frontier）。報(bào)告由曾任MIT工程系主任，在二戰(zhàn)期間領(lǐng)導(dǎo)了美國(guó)科學(xué)研究與開發(fā)辦公室 （OSRD，the Office of Scientific Research and Development）的 Vannevar Bush 博士完成。上述報(bào)告提出了成立NSF的設(shè)想，并設(shè)計(jì)了NSF的組織架構(gòu)。更重要的，報(bào)告論述了基礎(chǔ)研究對(duì)于一個(gè)國(guó)家保持技術(shù)實(shí)力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的重要性，強(qiáng)調(diào)了保證基礎(chǔ)研究健康運(yùn)行的一般原則。這是一份里程碑式的文本。它在很大程度上導(dǎo)致了1950年NSF的建立，影響了戰(zhàn)后美國(guó)科技體制的形成。該報(bào)告是公認(rèn)的科技政策研究者的必讀文獻(xiàn)。
在報(bào)告問(wèn)世76年后的2021年，《無(wú)盡前沿法案》的取名，顯示了法案提出者的抱負(fù)。
《無(wú)盡前沿法案》提交后，被分配到參議院的商務(wù)、科學(xué)和交通委員會(huì)審議。該委員會(huì)雖然最終通過(guò)了這一法案，但通過(guò)的版本是經(jīng)過(guò)修訂后的文本。其中，原始法案的核心部分，即所提出的給予新創(chuàng)立的技術(shù)與創(chuàng)新學(xué)部的五年1000億美元的巨額投資，已經(jīng)大大縮水，經(jīng)費(fèi)的分配也走向多元。
修訂版的《無(wú)盡前沿法案》保留了在NSF建立技術(shù)與創(chuàng)新學(xué)部的部分，但該學(xué)部2022-2026五個(gè)財(cái)年所分配到的經(jīng)費(fèi)從原始版本的50億，100億，200億，300億，350億美元，縮減到18億、32億、63億、84億、93億美元，五年總額為290億美元，遠(yuǎn)低于最初的1000億美元。同時(shí)，NSF傳統(tǒng)部分的經(jīng)費(fèi)獲得相當(dāng)?shù)脑鲩L(zhǎng)，從目前的86億美元增加的2026年的120億美元。這樣，NSF的五年總經(jīng)費(fèi)超過(guò)了800億美元，差不多將在現(xiàn)有水平上翻一番 [4]。
按照修訂版的《無(wú)盡前沿法案》，上述縮減結(jié)果的部分差額，將流向美國(guó)能源部（DOE，Department of Energy）下轄的國(guó)家實(shí)驗(yàn)室（national laboratories）。
這項(xiàng)新的安排，一是出于避免重復(fù)投資的考慮，因?yàn)槟茉床肯螺牭?7個(gè)國(guó)家實(shí)驗(yàn)室本來(lái)就是為了增強(qiáng)美國(guó)在科技方面的競(jìng)爭(zhēng)力所設(shè)立的，多年來(lái)已經(jīng)積累了相當(dāng)?shù)膶?shí)力；另一方面，國(guó)家實(shí)驗(yàn)室有完備的從事科研工作的安全制度，與大學(xué)相比，可以更有效地做好科研成果的保密工作。國(guó)家實(shí)驗(yàn)室將得到五年169億美元的額外經(jīng)費(fèi)，從2022年的10億美元，增加到2026年的55億美元。
即便從最初版本的1000億美元縮水超過(guò)一半，剩余部分仍然數(shù)額額巨大。這些經(jīng)費(fèi)在NSF和DOE之間分配，緩解了了人們對(duì)經(jīng)費(fèi)過(guò)于集中于NSF一家的擔(dān)憂。美國(guó)一直自豪于它的科技體制的多元化特點(diǎn)。這一新的制度安排，也是多元化理念的一個(gè)勝利。
對(duì)多元化理念的堅(jiān)持，還體現(xiàn)在修訂后的《無(wú)盡前沿法案》對(duì)經(jīng)費(fèi)分配多元化的考慮。在現(xiàn)有的體系下，NSF的資助流向體現(xiàn)了很強(qiáng)的區(qū)域差異。比如，加州、紐約州和麻省三個(gè)州從NSF 獲得的經(jīng)費(fèi)就占了NSF總盤子的27%。為了爭(zhēng)取自己州的利益，議員傾向于經(jīng)費(fèi)增量在各州能夠更加均衡地分配。所以，修訂后的法案增加了在經(jīng)費(fèi)分配的區(qū)域分布方面的要求。
此外，修訂后的《無(wú)盡前沿法案》還將一些所謂防止科研成果 “被竊” 的政策具體化了，主要針對(duì)中國(guó)、俄羅斯、朝鮮和伊朗。我們將在本文稍后討論這些措施對(duì)未來(lái)中美科技交流的影響。
修訂后的《無(wú)盡前沿法案》即將交付參議院全體討論投票，最快月底就有結(jié)果。由于修訂后的版本所要求的經(jīng)費(fèi)增量總額大大縮水，并在分配方面，顧及了更廣泛的利益相關(guān)者的權(quán)益，這個(gè)法案通過(guò)參議院投票的可能性是很大的。不過(guò)，就算參議院投票通過(guò)了，這一法案的立法過(guò)程仍然是路漫漫，還有很多坎要過(guò)。
根據(jù)美國(guó)立法過(guò)程，一項(xiàng)法案要成為法律，需要通過(guò)參眾兩院的討論與投票。以《無(wú)盡前沿法案》為例，如果5月底之前，該法案能夠在參議院全體會(huì)議獲得投票通過(guò)，還需等候眾議院討論并通過(guò)相應(yīng)的版本。參眾兩院通過(guò)后，如果兩個(gè)版本有比較大的差異，還需要兩院聯(lián)合成立一個(gè)小組，進(jìn)行版本之間的協(xié)調(diào)。過(guò)程繁瑣而耗時(shí)。
當(dāng)然，最終兩院達(dá)成一致后，還要送到白宮由總統(tǒng)簽字生效?？偨y(tǒng)有否決權(quán)，所以通過(guò)兩院的法案仍有變數(shù)。事實(shí)上，成立NSF的立法過(guò)程中，杜魯門總統(tǒng)就曾在1947年行使過(guò)一次否決權(quán)。不過(guò)，對(duì)于《無(wú)盡前沿法案》，拜登總統(tǒng)曾表達(dá)歡迎，他行使否決權(quán)的可能性微乎其微。
那么，這個(gè)法案在眾議院的前景如何呢？實(shí)際上，眾議院有自己的版本，即今年3月26日眾議院科學(xué)、空間與技術(shù)委員會(huì)（House Science, Space, and Technology Committee）提出的《NSF未來(lái)法案》（National Science 5 Foundation for the Future Act， 編號(hào)：H.R.2225）。如同《無(wú)盡前沿法案》一樣，眾議院的法案也是來(lái)自兩黨的議員共同提出的。二者的不同之處，在于眾議院的版本更加著重于增加給NSF的撥款。該法案的全稱是《授權(quán) 2022-2026 財(cái)年用于國(guó)家科學(xué)基金會(huì)及其他目的的撥款》 [5]。
《NSF未來(lái)法案》也建議NSF成立新的學(xué)部，叫做 “科學(xué)與工程解決方案”（Science and Engineering Solutions），其目的在于加速NSF資助的基礎(chǔ)研究成果轉(zhuǎn)化為技術(shù)進(jìn)步，推動(dòng)聯(lián)邦資助的研究成果的商業(yè)化，并培養(yǎng)研究人才。
根據(jù)眾議院的《NSF未來(lái)法案》，NSF 的整體預(yù)算從目前的 86 億美元提高到 2026 年的 183 億美元，其中新創(chuàng)建的科學(xué)與工程解決方案學(xué)部的預(yù)算2022 年初始為10 億美元，到 2026 年增長(zhǎng)至 50 億美元。這個(gè)新學(xué)部的預(yù)算明顯少于《無(wú)盡前沿法案》所建議的新學(xué)部的經(jīng)費(fèi)安排。因此，《NSF未來(lái)法案》提出的時(shí)候，被認(rèn)為是一個(gè)更為現(xiàn)實(shí)的版本。不過(guò)，我們也應(yīng)注意到，縮水后的《無(wú)盡前沿法案》所建議的NSF經(jīng)費(fèi)額度，已經(jīng)跟眾院的版本大為接近。
在參議院商務(wù)委員會(huì)通過(guò)《無(wú)盡前沿法案》的第二天，即5月13日，《NSF未來(lái)法案》就在眾議院科學(xué)、空間與技術(shù)委員會(huì)的研究與技術(shù)分委會(huì)獲得無(wú)異議通過(guò)，將付委員會(huì)討論。似乎未來(lái)在眾議院投票通過(guò)的可能性也很大。
無(wú)論參院的《無(wú)盡前沿法案》和眾院的《NSF未來(lái)法案》將來(lái)各自的表決結(jié)果如何，兩院版本的先天差異為將來(lái)走完法案的立法過(guò)程投下了變數(shù)?？梢灶A(yù)計(jì)，兩院之間的協(xié)調(diào)工作將會(huì)是繁瑣的?！犊茖W(xué)》雜志科技政策報(bào)道撰稿人 Jeffrey Mervis 認(rèn)為，有關(guān)法案的分歧仍然存在，法案還涉及稅收、貿(mào)易乃至移民政策的調(diào)整；因此，法案最終的結(jié)局，恐怕要年末才見(jiàn)分曉 [6]。
不過(guò)，事態(tài)發(fā)展究竟如何，還需要觀察。不可否認(rèn)，這次相關(guān)法案的出臺(tái)得到了民主、共和兩黨的加持。在兩黨目標(biāo)相當(dāng)一致的前提下，國(guó)會(huì)議員們加快立法過(guò)程也不是不可能。歷史上是有先例的。1957年蘇聯(lián)Sputnik衛(wèi)星上天給美國(guó)帶來(lái)巨大的沖擊，導(dǎo)致了國(guó)家航空航天局（ National Aeronautics and Space Administration，即NASA）的建立以及大量聯(lián)邦研究經(jīng)費(fèi)的投入。從1958年5月24日眾議院提出成立NASA的議案到同年7月29日獲得艾森豪威爾簽署成為法律，僅僅花了2個(gè)月。今天面對(duì)中國(guó)的挑戰(zhàn)，美國(guó)的政治家們是不是也感到了類似的急迫性呢？
參議院的《無(wú)盡前沿法案》修訂版加入了相當(dāng)多的防堵美國(guó)科技成果泄露的條文，其明確的矛頭指向?yàn)?strong>中國(guó)，俄國(guó)，朝鮮與伊朗。
該法案的303一節(jié)主張禁止所有聯(lián)邦科技部門工作人員參與上述四國(guó)的人才計(jì)劃，也嚴(yán)禁參與四國(guó)人才計(jì)劃的任何人參加美國(guó)研究項(xiàng)目的申請(qǐng)。在該法案的其它章節(jié)，還有禁止中國(guó)制造業(yè)企業(yè)參與美國(guó)的一些國(guó)家計(jì)劃項(xiàng)目的條文。如果《無(wú)盡前沿法案》完成立法過(guò)程開始實(shí)施，那么，美國(guó)白宮科技政策辦公室將在180天內(nèi)出臺(tái)相關(guān)的政策指南，一年內(nèi)，所有聯(lián)邦科研機(jī)構(gòu)要出臺(tái)相關(guān)政策?？梢灶A(yù)見(jiàn)，這些措施，一定會(huì)在某種程度上對(duì)中美學(xué)術(shù)交流造成多種障礙，容易讓人感覺(jué)到中美科技交流將要被鐵幕分割，面臨斷崖式崩盤的局面。換言之，中美科技將徹底脫鉤。
實(shí)際上，這種擔(dān)心還為時(shí)尚早。
原因是，科技交流并不單純以參加人才計(jì)劃為前提。事實(shí)上，華人以外的美國(guó)科學(xué)家參與中國(guó)人才計(jì)劃的人數(shù)非常少，就算是在美國(guó)的華人科學(xué)家，受益于中國(guó)頂尖人才計(jì)劃的比例也不高。畢竟這些人才計(jì)劃的門檻并不低，達(dá)到門檻標(biāo)準(zhǔn)的華人也可能因?yàn)榉N種原因無(wú)緣這些人才計(jì)劃?？偟膩?lái)講，限制了通過(guò)人才計(jì)劃進(jìn)行的科學(xué)交流，對(duì)于中美科學(xué)交流總量并不會(huì)帶來(lái)傷筋動(dòng)骨的影響。
一般而言，正式的科學(xué)交流活動(dòng)是通過(guò)發(fā)表論文和出版著作進(jìn)行的，非正式的科學(xué)交流活動(dòng)，是通過(guò)科學(xué)家之間的會(huì)面、通信和網(wǎng)上交流進(jìn)行的。中美之間的科學(xué)交流，無(wú)論是正式的還是非正式的，《無(wú)盡前沿法案》都沒(méi)有明令禁止?！稛o(wú)盡前沿法案》所要避免的，是用美國(guó)聯(lián)邦政府的經(jīng)費(fèi)讓中俄朝伊等四國(guó)受益。
中美科技交流的廣度和深度，應(yīng)該跟兩國(guó)關(guān)系的發(fā)展勢(shì)態(tài)緊密相關(guān)。極端情況下，如果兩國(guó)全面競(jìng)爭(zhēng)乃至脫鉤，則兩國(guó)科研人員的往來(lái)會(huì)迅速減少；如果兩國(guó)全面合作，則兩國(guó)科技人員的交流會(huì)急劇升溫?，F(xiàn)實(shí)是，拜登政府的中國(guó)政策是競(jìng)爭(zhēng)與合作并存。在關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域，拜登政府強(qiáng)調(diào)與中國(guó)爭(zhēng)鋒，而在全球變暖等環(huán)境議題上，則離不開中美合作。只要有合作，交流就不會(huì)斷絕。現(xiàn)在看，競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域大于合作領(lǐng)域，但未來(lái)形勢(shì)的發(fā)展，誰(shuí)又能說(shuō)得準(zhǔn)呢？
從另一角度看，中美科技交流的未來(lái)發(fā)展還要看中國(guó)的科技與產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，畢竟交流是雙向的。只要中國(guó)堅(jiān)定不移地奉行改革開放政策，向世界敞開大門，對(duì)中美科技交流就會(huì)起到持續(xù)的推動(dòng)作用。無(wú)論從中方還是美方的角度看，交流都是雙向的，從交流中受益也是相互的。
參考資料制版編輯 | 盧卡斯
